“LEGISLAZIONE ATTUALE:

LEGGE – QUADRO SULL’HANDICAP N. 104/92”

1. Principi generali.

1.1 Generalità.

Le vicende della Legge – quadro sull’handicap risulta travagliata fin dall’inizio. Già fonte di discussione nel corso di varie legislature, durante la IX il Comitato ristretto della Commissione Sanità della Camera giunge (soltanto) a licenziare il testo unificato delle proposte presentante in quella sede.

Per l’approvazione occorrerà attendere la scadenza della X legislatura.

Il risultato finale consiste in un testo al quanto complesso che si sviluppa in ben 44 disposizioni.

Dall’articolato emergono varie anime ispiratrici.

Tra le più qualificanti considero le seguenti. Per un primo verso la Legge rappresenta una vera e propria Carta dei diritti dell’handicappato: ossia una sorta di proclamazione generale dei diritti delle persone portatrici di handicap. Al riguardo proprio l’articolo 1 delinea i tratti fondamentali della Legge affermando il principio dell’uguaglianza per le persone handicappate, e prefigurando altresì i percorsi per (giungere ad) un’effettiva realizzazione di quella condizione.

Sotto un diverso profilo, va rimarcato poi come la normativa costituisca la realizzazione (quantomeno nelle intenzioni del legislatore) del progetto di mettere a punto una regolamentazione destinata ad affrontare il tema dell’handicap in modo globale.

Interventi legislativi per lo più frammentari e settoriali a livello nazionale e produzione normativa regionale copiosa, ma con evidenti disarmonie tra le varie parti del Paese, configuravano (e, per certi versi, configurano ancora oggi) una situazione tutt’altro che idonea a prospettare risposte soddisfacenti ed efficaci per la tutela dei soggetti portatori di handicap.

Secondo quando viene esplicitato dallo stesso relatore nel corso dei lavori parlamentari, con la Legge si mirava a sistemare (nell’attesa, tuttora insoddisfatta, di una completa riforma del settore) la materia dell’assistenza per il comparto concernente le persone handicappate – o quantomeno a costituire un punto organizzato di riferimento per la regolamentazione regionale (sui risultati, tutt’altro che soddisfacenti, raggiunti fino ad oggi, in questa direzione).

Al di là del dato più strettamente tecnico, l’idea di una regolamentazione complessiva delle varie misure trovava (e trova tutt’oggi) sostegno in argomenti di carattere sostanziale.

In altri termini, partendo proprio dalla convinzione che soltanto attraverso il pieno sviluppo della personalità sia conseguibile il recupero e l’inserimento non semplicemente materiale ma effettivo del soggetto svantaggiato, si intendeva mettere a punto una Legge che contemplasse una serie di misure (tra loro integrate) sul piano della prevenzione, della cura e della riabilitazione.

Anzi sulla necessità del superamento della logico meramente protettiva nel trattamento dei soggetti handicappati, in passato già si era espresso più di un autore:

“Nelle diverse norme citate, infatti, l’obbligo della Repubblica di intervenire per la realizzazione di condizioni di effettiva eguaglianza sostanziale deve essere inquadrato nella più ampia finalità indicata nell’articolo 2, che garantisce ai cittadini la tutela dei loro diritti inviolabili non solo come singoli, ma anche “nelle formazioni sociali” in cui si svolge la loro personalità.

Ciò vuol dire che gli interventi a favore degli handicappati devono essere tali da assicurare la realizzazione anche di questa ulteriore finalità: la strategia corretta è quella dell’integrazione.

In altri termini, non si tratta soltanto di offrire un sostegno, ma di strutturare gli interventi di sostegno in modo tale che gli handicappati possono inserirsi nel modo più largo possibile nella comunità di cui fanno parte”.

Ed anche la Corte Costituzionale (pronunciandosi sulla illegittimità delle norme che non assicuravano in modo effettivo la frequenza dei portatori di handicap nella scuola) aveva evidenziato l’essenzialità, per il superamento delle situazioni di emarginazione, di un complesso di iniziative coordinate tra loro.

1.2 Finalità della legge.

L’articolo 1 della Legge presa in esame afferma:

La Repubblica;

a) garantisce il pieno rispetto della dignità umana e i diritti di libertà e di autonomia della persona handicappata e ne promuove la piena integrazione nella famiglia, nella scuola, nel lavoro e nella società;

b) previene e rimuove le condizioni invalidanti che impediscono lo sviluppo della persona umana, il raggiungimento della massima autonomia possibile e la partecipazione della persona handicappata alla vita della collettività, nonché la realizzazione dei diritti civili, politici e patrimoniali;

c) persegue il recupero funzionale e sociale della persona affetta da minorazioni fisiche, psichiche e sensoriali e assicura i servizi e le prestazioni per la prevenzione, la cura e la riabilitazione delle minorazioni, nonché la tutela giuridica e economica della persona handicappata;

d) predispone interventi volti a superare stati di emarginazione e di esclusione sociale della persona handicappata.

Il problema dell’assistenza e dell’integrazione sociale dei minorati civili, da tempo all’attenzione delle forze politiche e sociali, ha costituito oggetto di numerose iniziative parlamentari intese a definire i principi fondamentali dell’ordinamento in materia, colmando le mancanze legislative e superando la frammentarietà e la settorialità delle Leggi regionali e degli interventi degli Enti Locali.

Dette iniziative sono state approvate, in un testo unificato, con Legge 5 febbraio 1992, n. 104, nota come Legge – quadro sull’handicap.

Tale Legge rappresenta, il primo intervento normativo con valenza di una vera e propria riforma economico – sociale del Paese in materia di diritti, integrazione sociale e assistenza della persona handicappata. Il provvedimento contiene le norme generali da seguire nei vari campi della prevenzione, cura e riabilitazione, in modo da prevenire e rimuovere le condizioni invalidanti che impediscono lo sviluppo della persona umana, il raggiungimento della massima autonomia possibile e la partecipazione della persona handicappata alla vita della collettività, nonché la realizzazione dei diritti civili, politici e patrimoniali.

Questa Legge costituisce la Carta dei diritti dell’invalido, che pone l’Italia, almeno sul piano normativo, all’avanguardia di tutti i Paesi del mondo. Una riforma intesa a portare a compimento una straordinaria opera di coordinamento degli interventi dei settori dell’handicap, attraverso un sistema organizzato diretto a rendere operativa la solidarietà con una rete di servizi integrati su tutto il territorio nazionale.

Di particolare rilievo, in quanto rappresenta una concreta forma di solidarietà ai popoli, oltre che segno di civiltà giuridica, è la norma contenuta nell’ultimo comma dell’articolo 3, che estende l’applicabilità della Legge agli stranieri e agli apolidi, residenti, domiciliati o avente stabile dimora nel territorio nazionale. La norma precisa che a questi soggetti le prestazioni sono corrisposte nei limiti e nelle condizioni previste dalla vigente legislazione o da accordi internazionali.

1.3 “Dignità umana” nella Legge – quadro.

L’articolo 1 della Legge, assume un alto significato, oltre che sul piano civile, su quello propriamente normativo (sull’utilità di una legislazione per la rivendicazione da parte degli handicappati dei diritti civili.

Secondo quanto afferma il testo elaborato dal Comitato ristretto della Commissione XII – Affari Sociali (e che, pur con qualche modifica, vedrà la luce quale Legge – quadro), il richiamo alla pari dignità sociale costituisce la guida, nonché l’elemento ispiratore, dell’intera normativa.

Con esso si evidenzia cioè l’accoglimento nell’ambito della Legge di una visione del disabile non già come semplice soggetto assistito bensì come persona.

La Legge così fa proprie (ufficializzandole) le affermazioni già espresse dalla stessa giurisprudenza costituzionale, nonché dalla dottrina alla luce delle norme costituzionali in materia di principi fondamentali. Quanto poi alla vera e propria emanazione di una norma specifica consacrata ai diritti delle persone handicappate (sull’esempio di sistemi diversi dal nostro), neppure erano mancate le richieste per la messa a punto di una disposizione di rango costituzionale.

“La nostra Costituzione non contiene una disposizione che riguardi specificamente ed espressamente gli handicappati psichici. Così come, invece, la Costituzione portoghese del 1976 all’articolo 71 e quella spagnola del 1978 all’articolo 49. Costituzioni, queste ultime che garantiscano agli handicappati fisici e psichici uguaglianza di diritti e di doveri con gli altri cittadini (sia pure compatibilmente con la loro obbiettiva capacità), ed impegnano solennemente i pubblici poteri a realizzare una politica di prevenzione, di cura, di riabilitazione e di integrazione degli handicappati.

Perciò si poterebbe anche ritenere auspicabile un emendamento, nel senso suddetto, del vigente testo della nostra Costituzione – ma, in tal caso, la sede più idonea per l’inserimento di una disposizione di questo genere dovrebbe essere (anche in analogia alla collocazione delle corrispondenti disposizioni delle Costituzioni spagnole e portoghese) – il titolo II della I parte della Costituzione italiana: dedicato ai “Rapporti etico sociali”.

Certo, una siffatta modificazione del testo costituzionale, quali che possono essere, i suoi effetti propriamente precettivi, costituirebbe comunque una solenne testimonianza della maturazione che vi è stata, di questi problemi, nella coscienza civile e politica del nostro paese”.

1.4 L’impianto normativo.

Quanto al concreto impianto, dopo una parte introduttiva e generale la Legge contiene una serie di previsioni che tracciano le aree oggetto di disciplina. In sintesi il quadro è illustrabile nel modo seguente. Anzitutto, si stabilisce che a favore dell’handicappato siano disposti (secondo varie modalità) interventi di prevenzione, cura e riabilitazione. Del processo di integrazione sociale offre poi lo schema generale l’articolo 8.

Al raggiungimento di questo risultato sono riconducibili (più nello specifico) le diverse previsioni intese ad assicurare sempre all’handicappato il diritto all’educazione e all’istruzione (articolo 12 e seguenti), alla formazione professionali (articolo 17), all’inserimento lavorativo (articolo 18 e seguenti e 33), alle attività sportive, turistiche e ricreative (articolo 23), e, più in generale, alla mobilità (articolo 24 e seguenti). All’esercizio di voto è dedicato articolo 29 della Legge. Non mancano alcune previsioni agevolative in materia fiscale (ex articolo 32, ora articolo 10). E vengono altresì contemplati aggravamenti di pena nell’ipotesi di reati nei quali l’offeso sia una persona handicappata (articolo 36), mentre a specifici decreti è demandata la regolamentazione delle modalità di tutela della persona handicappata all’interno dei locali di sicurezza, nei luoghi di custodia preventiva e di espiazione della pena (articolo 37).

Le direttive generali contenute nell’articolo 1 trovano, insomma, articolazione, per certi versi nelle successive disposizione normative (con riguardo all’integrazione scolastica, quantomeno per taluni aspetti, articolo 12 e seguenti).

Per altri – data la natura di legge – quadro – la concreta specificazione è rinviata, in vario modo, all’intervento delle Regioni, nell’ambito delle loro competenze.

Più nello specifico, in alcuni casi la Legge provvede con precise determinazioni.

In altre parti, invece, il tenore della normativa figura tutt’altro che prescrittivo: orientandosi (il testo delle disposizioni), in più di un’occasione, a formulare previsioni (ancora) di carattere generale in ordine alle specie di attività da attuare da parte delle singole autorità per (cercare di) raggiungere le finalità della legge. Lo stesso lessico, almeno in certi passaggi, esprime lo spirito “programmatico” della Legge.

Inoltre, alle volte, pure là dove le norme contemplano la realizzazione di specifici interventi, con concreta messa in atto degli stessi non viene disposta con carattere vincolante, bensì l’iniziativa è lasciata alla discrezionalità di ciascuna autorità incaricata di quel determinato compito.

Nell’ambito di quelle investiture, alle autonomie locali si consente poi di agire (soltanto) entro i limiti del loro bilancio. Per un riscontro concreto di quanto appena detto appena evidenziato, basta percorrere le formule con le quali si prevede il progetto di attivazione del servizio di aiuto personale (articolo 9), ovvero, si prospetta la realizzazione di comunità alloggio e centri socio – riabilitativi per persone con handicap in situazioni di gravità (articolo 10).

Quanto ai termini – che pure in certi casi vengano fissati da alcune norme, in vista del recepimento (da parte di autorità statali o regionali) delle direttive alla Legge – quadro – essi hanno natura (meramente) “ordinatoria”.

Ne costituisce un esempio la previsione di cui all’articolo 6, comma 2, a norma della quale le Regioni avevano tempo sei mesi dall’entrata in vigore della legge 18 febbraio 1992 per disciplinare gli interventi di prevenzione e diagnosi precoce delle minorazioni.

Per alcuni autori, peraltro va evidenziato come, per molti versi, il risultato (raggiunto con l’emanazione della legge sull’handicap) non sia affatto soddisfacente. Anzi, esso denota la mancanza di (o comunque l’incapacità di tradurre in pratica) un’effettivo disegno organizzato e destinato ad assicurare assistenza, integrazione sociale e diritti agli handicappati. Gli aspetti esteriori della normativa (messi in luce in precedenza) rappresentano difatti gli indici del difetto di soluzioni, in molti casi, per problemi di carattere strutturale.

1.5 La natura della Legge – quadro.

La struttura della Legge in commento appare alquanto complessa.

Al fine di una valutazione può sinteticamente osservarsi quanto segue. In particolare, considerando dapprima l'articolo 2, va segnalato che il legislatore precisa (per certi versi) il significato da attribuire all’impianto complessivo, relativamente al rapporto corrente tra la stessa Legge e la legislazione regionale.

A tale proposito, nella prima parte della norma si afferma che la Legge detta i principi dell’ordinamento in materia di diritti, integrazione sociale e assistenza della persona handicappata, mentre nella seconda parte della disposizione si stabilisce che la Legge costituisce riforma economico – sociale della Repubblica, ai sensi – aggiunge la norma – dell’articolo 4 dello Statuto speciale per il Trentino – Alto Adige (pur se, con diverse formulazioni, tutti gli Statuti speciali contemplino quel limite).

Sul piano generale, occorre precisare che si tratta di limiti destinati a fluire sulla (ampiezza della) potestà legislativa di tipo “primario” (sui diversi tipi di potestà legislativa regionale.

Quanto al valore concreto da attribuire all’autoqualificazione, l’orientamento della Corte è nel senso di ritenere insufficiente la mera volontà legislativa: si afferma difatti che, per ritenere la definizione del legislatore costituzionalmente legittima, è necessario che le norme presentino un contenuto corrispondente alla qualificazione.

Quanto al concreto atteggiarsi, va evidenziato che nella Legge non mancano gli elementi per considerare la normativa sull’handicap quale fonte di limiti (pure) alla legislazione regionale concorrente. La stessa intitolazione denota questo carattere: proprio nel termine di Legge – quadro difatti si intende, orientativamente, individuare quel tipo di articolati contenenti i principi fondamentali della materia cui essi si riferiscono (destinati a rivolgersi, in quanto effettivamente tali, alla legislazione regionale concorrente.

Lungo l’articolato, sono individuabili poi alcuni motivi per sostenere la collocabilità della Legge nell’ottica della potestà attuativa – integrativa delle Regioni.

A titolo esemplificativo, si pensi in primo luogo a quanto disposto dall’articolo 6, comma 2, là dove si incaricano le Regioni di disciplinare una serie di interventi relativi alla prevenzione e alla diagnosi precoce delle minorazioni; o, ancora, al successivo articolo 18, che attribuisce alle Regioni il compito di regolamentare l’istituzione e la tenuta dell’albo regionale degli Enti che svolgono attività idonee a favorire l’inserimento e l’integrazione lavorativa di persone handicappate (nonché la facoltà di disciplinare altre provvidenze, per agevolare l’attività lavorativa del disabile).

Secondo quanto viene comunemente consentito, la Legge predispone inoltre specifiche discipline in ambiti di pertinenza statale (su questo modo di operare del legislatore nazionale nell’emanazione delle Leggi - cornice.

1.6 La sentenza della Corte Costituzionale n. 406 del 1992.

Proprio la complessa struttura, e la mancanza di precise delimitazioni sulla posizione dei principi e la definizione dei relativi ambiti materiali, hanno lasciato sussistere più di qualche ambiguità in ordine alla forza della Legge. Sì che della questione di costituzionalità della Legge stessa è stata investita la Corte Costituzionale: in particolare, la Regione Lombardia ha lamentato la lesione (da parte della normativa nazionale sull’handicap) delle proprie competenze in tema di beneficenza pubblica, sanità e urbanistica, nonché la violazione del principio di ragionevolezza.

Tuttavia, di quasi tutte le doglianze la Corte Costituzionale ha dichiarato l’infondatezza (essendo stata pronunciata l’incostituzionalità del solo articolo 41, comma 6, nella parte in cui prevedeva che il Comitato Nazionale per gli handicappati si avvalesse dei, e non già fosse composto dai, rappresentanti regionali).

Le ragioni principali dell’orientamento della Corte sono rinvenibili nel preambolo formulato (dalla stessa Corte) prima di affrontare in dettaglio le varie censure:

“La Legge impugnata, rispondendo ad un esigenza profondamente avvertita, è diretta ad assicurare in un quadro globale ed organico la tutela del portatore di handicap.

Essa incide perciò necessariamente in settori diversi, spaziando dalla ricerca scientifica ad interventi di tipo sanitario ed assistenziale, di inserimento nel campo della formazione professionale e nell’ambiente di lavoro, di integrazione scolastica, di eliminazione di barriere architettoniche ed in genere di ostacolo all’esercizio di varie attività e di molteplici diritti costituzionalmente protetti.

La tutela così apprestata dalla Legge dunque investe necessariamente oggetti che afferiscono parte a competenze statali e parte ad attribuzioni regionali e di Enti minori.

D’altra parte il suo complessivo disegno è fondato sull’esigenza di perseguire un’evidente interesse nazionale, stringente e infrazionabile, quale è quello di garantire in tutto il territorio nazionale un livello uniforme di realizzazione di diritti costituzionali fondamentali dei soggetti portatori di handicap.

Al perseguimento di simile interesse partecipano, con lo Stato, gli Enti Locali minori e le Regioni, nel quadro dei principi posti dalla Legge e secondo le modalità e i limiti necessari ad assicurare l’effettivo soddisfacimento dell’interesse medesimo”.

Si precisa poi, con riguardo ai compiti delle Regioni, quanto segue:

“alle Regioni, in particolare, sono affidati sia interventi diretti, sia compiti di disciplina nei modi e livelli qualitativi di erogazione dei vari servizi da parte dei suddetti Enti Locali”.

1.7 La normativa regionale.

Veniamo ora a considerare, in linea generale, la concreta influenza in commento sulla normativa regionale in materia.

Un primo problema, al quanto complesso, si pone con riferimento alla sorte delle Leggi regionali emanate precedentemente all’approvazione della Legge – quadro.

In effetti, già prima dell’emanazione della Legge in oggetto, più di una Regione aveva provveduto a legiferare in materia di handicap. Tuttavia (come spesso accade in casi del genere) la Legge in commento non contiene alcuna indicazione specifica al riguardo – non provvedendo al coordinamento tra vecchia e nuova normativa.

Considerando il piano generale, va ricordato che l’articolo 10, della Legge 10 febbraio 1953, n. 62 (c.d. Legge Scelba) dispone tuttora che “le Leggi della Repubblica che modificano i principi fondamentali (…) abrogano le norme regionali che siano in contrasto con esse”, aggiungendo poi che “(i) Consigli regionali dovranno portare alle Leggi regionali le necessarie conseguenti modifiche entro 90 giorni”.

E’ una formulazione che non ha dato luogo a qualche sensibile differenza interpretativa: ritenendo alcuni che l’abrogazione (delle norme risultanti incompatibili con la disciplina statale) si verifichi al momento dell’entrata in vigore della legge statale; altri, che sia necessario attendere la scadenza del termine stabilito per l’adeguamento ai nuovi principi; altri ancora, che l’avvento della Legge – cornice non produca di per sé effetti abrogativi, bensì determini l’incostituzionalità della normativa regionale (in contrasto con i nuovi principi).

In concreto, nel caso di specie resta affidato all’interprete il compito di scoprire quale parte della nuova normativa vada a sostituirsi alla precedente.

Un’ulteriore questione si pone con riferimento all’eventualità in cui il legislatore regionale difetti o ritardi l’adeguamento della propria normativa ai principi contenuti nella Legge quadro. Scartata l’ipotesi del ricorso allo strumento dello scioglimento del Consiglio regionale (escludendosi che quell’omissione possa farsi rientrare nelle fattispecie di cui all’articolo 126 Costituzione), non resta che ammettere – a quanto sembra – la rilevabilità della responsabilità del legislatore regionale sul piano politico.

Del resto, con riguardo al caso di specie, nella normativa in commento le modalità e i termini per l’attuazione da parte delle Regioni sono fissati in modo tutt’altro che preciso: limitandosi, in mancanza di una previsione generale, soltanto alcune disposizioni a prevedere la regolamentazione di specifici interventi (in particolare, l’articolo 6, comma 2, dispone che, entro sei mesi dall’entrata in vigore della normativa, le Regioni disciplinino gli interventi di prevenzione e diagnosi precoce delle minorazioni). Con la conseguenza che, sul piano concreto, a tutt’oggi (se bene non sia mancato qualche intervento del legislatore regionale in determinati settori) soltanto alcune Regioni risultano avere emanato una normativa complessiva in applicazione della Legge n. 104 del 1992.

1.8 Concetto di handicap e situazione di gravità.

Il secondo comma dell’articolo 3, precisa che il diritto alle prestazioni è in relazione alla natura e alla consistenza della minorazione, alla capacità complessiva individuale residua all’efficacia delle terapie riabilitative.

La Legge, quindi, segue le linee direttrici fissate dal decreto legislativo del 23 novembre 1988, n. 509, che imponendo alle commissioni mediche proposte all’accertamento dell’invalidità la determinazione delle potenziali capacità lavorative del soggetto, introduce nella legislazione italiana un legame tra i vari settori di intervento delle politiche sociali, finalizzandole al superamento dell’handicap e della valorizzazione delle potenziali capacità di lavoro della persona.

Il menzionato articolo 3, stabilisce inoltre che qualora la minorazione, singola o plurima, abbia ridotto l’autonomia personale, correlata all’età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo o globale nella sfera individuale o in quella di relazione, la situazione assume carattere di gravità. Le situazioni riconosciute di gravità determinano priorità nei programmi e negli interventi dei servizi pubblici.

1.9 Accertamento dell’handicap.

Il concetto di handicap, come definito dalla Legge n. 104, esprime la condizione di svantaggio sociale che un dato soggetto presenta nei confronti delle altre persone ritenute normali.

Si differenzia pertanto dalla menomazione (fisica, psichica o sensoriale) che di quella condizione costituisce il presupposto o la causa dell’efficiente.

Tale differenza è fondamentale per individuare la tipologia degli interventi previsti dalla Legge: la menomazione, valutata in forma percentuale di perdita della capacità lavorativa, è considerata ai fini delle provvidenze economiche del collocamento obbligatorio al lavoro, dell’assistenza sanitaria e di tutti gli altri benefici previsti anteriormente alla Legge n. 104; lo stato di handicap è invece considerato come condizione per fruire degli interventi contemplati da tale Legge, individuati e graduati in relazione alla natura e alla consistenza della minorazione, alla capacità complessiva residua e all’efficacia delle terapie riabilitative, interventi da realizzare con programmi che prevedano preparazioni specialistiche e sociali integrate tra loro, che valorizzano le abilità della persona e agiscono sulla globalità della situazione di handicap, coinvolgendo la famiglia e la comunità.

L’accertamento dell’handicap è effettuato, a domanda dell’interessato, dalle commissioni mediche operanti presso le unità sanitarie locali per l’accertamento dell’invalidità, integrate da un operatore sanitario e da un esperto nei casi da esaminare, in servizio presso le unità sanitarie stesse. Per il funzionamento di dette commissioni valgono le norme previste per l’accertamento dell’invalidità.

1.10 Accertamento provvisorio.

Qualora la commissione medica non si pronunci entro 90 giorni dalla data di presentazione della domanda, l’accertamento dell’handicap è effettuato dal medico specialista nella patologia denunciata, in servizio presso l’unità sanitaria locale di appartenenza.

Tale accertamento produce effetto fino all’emissione di quello definitivo da parte della commissione medica, che comunque deve pronunciarsi entro 180 giorni dalla data di presentazione della domanda.

In sede di accertamento dell’handicap il giudizio della commissione o del medico specialista non si esaurisce nell’accertamento medico – legale delle condizioni fisiche o psichiche del soggetto, cioè della menomazione, ma deve, partendo da questa, valutare la natura e l’entità dello svantaggio sociale e suggerire gli interventi necessari per eliminarlo.

1.11 Obiettivi.

Per il perseguimento degli obiettivi che si propone, la Legge fissa i principi fondamentali, alla cui osservanza sono tenuti, nell’ambito di rispettiva competenza, sia gli organi statali, sia quelli regionali e comunali.

Tali principi riguardato:

1) la prevenzione e la diagnosi precoce delle minorazioni, da attuare nel quadro della programmazione sanitaria affidate alle Regioni e comprendente la ricerca scientifica, l’informazione e l’educazione sanitaria della popolazione in ordine alle cause e alle conseguenze dell’handicap e una serie di altri interventi diretti a individuare e rimuovere i fattori di rischio, specie nel periodo prenatale;

2) la cura e la riabilitazione, da realizzare con specifici interventi riabilitativi e ambulatori, a domicilio o presso i centri socio – riabilitativi ed educativi a carattere diurno o residenziale;

3) l’istituzione del servizio di aiuto personale per i cittadini in temporanea o permanente grave limitazione dell’autonomia personale. Il servizio, comprendente quello di interpretariato per i non udenti, può essere svolto dai Comuni o dalle U.S.L., avvalendosi anche dell’opera aggiuntiva dei giovani soggetti all’obbligo del servizio militare e dichiarati obiettori di coscienza, nonché delle attività di volontariato;

4) la realizzazione di comunità – alloggio e di centri socio – riabilitativi per persone con handicap in situazioni di gravità. Questo compito è affidato ai Comuni, alle Comunità montane e ad altri Enti Locali, i quali possono utilizzare proprie strutture ovvero avvalersi, mediante appositi finanziamenti, dell’opera di associazioni, riconosciute o non riconosciute, di istituzioni private non aventi scopo di lucro, di cooperative e di organizzazioni di volontariato;

5) misure assistenziali dirette a compensare, per quanto possibile, lo svantaggio iniziale del minorato in tutte le fasi della vita, a cominciare dai primi anni (attraverso l’inserimento negli asili nido), nel periodo successivo (attraverso l’integrazione scolastica in tutti gli ordini e gradi della scuola e la formazione professionale), nel periodo lavorativo (attraverso interventi che consentono agli invalidi di recarsi al posto di lavoro e assicurano l’inserimento e l’integrazione lavorativa) e in tutto l’ulteriore periodo di vita con misure che consentono la libera circolazione su tutto il territorio nazionale, di accedere all’informazione audio – televisiva e alla telefonia (anche mediante l’installazione di decodificatori o di apparecchiature complementari) e alle strutture sportive, turistiche, e ricreative (per l’esercizio delle relative attività).

Oltre le norme di principio e di carattere programmatico sopra sintetizzate, la Legge – quadro sull’handicap reca norme di immediata attuazione, che prevedono varie agevolazioni.

1.12 L’integrazione sociale come schema alternativo ad un progetto delle pari opportunità.

Nell’ambito della Legge – quadro l’articolo 8 assume la veste di norma programmatica. Essa indica agli Enti Locali competenti quali debbano considerarsi gli obbiettivi primari nella realizzazione di un programma complessivo di integrazione sociale del disabile:

a) un programma che spazi dal rapporto del disabile stesso con la famiglia, al suo inserimento nella scuola e nel mondo del lavoro, alla possibilità di un rapporto con il territorio;

b) che trovi i suoi momenti qualificanti nell’abbattimento delle barriere architettoniche e nell’accesso ad attività sportive, ricreative, culturali.

Ora, molti dei profili indicati dalla norma sono analiticamente disciplinati dagli articoli successivi, cosicché l’interesse che essa riveste per se stessa sta soprattutto nella possibilità di cogliere, attraverso il suo contenuto, lo spirito che informa l’intera Legge n. 104, in particolare di visualizzare quale immagine della differenza dei disabili essa ci propone, mettendo in luce novità importanti così come vistose inadeguatezze.

In tal senso va ricordato che, sebbene la Legge sia stata considerata in ambito europeo una Legge avanzata, essa è stata più volte ritenuta nel corso dei lavori parlamentari un prodotto alquanto imperfetto, probabilmente perché lacunoso; ragioni di opportunità hanno tuttavia suggerito di approvare il testo che si era venuto consolidando nel corso di un iter parlamentare durato cinque anni, senza tentare ulteriori miglioramenti ed integrazioni.

Ebbene, questa connotazione di lacunosità, talvolta di eccessiva vaghezza, può dirsi propria dell’articolo 8: tanto a proposito del suo disposto in combinato con taluni articoli seguenti (ad esempio, il combinato con gli articoli 9 e 10, da cui ben poco è dato tranne in merito al tipo di prestazioni di assistenza domiciliare cui il portatore di handicap ha diritto), quanto in riferimento alla stessa formulazione di norma – cornice, dalla quale emerge un approccio alla materia dell’integrazione sociale alquanto incompletato, forse superficiale, sicuramente poco “simpatetico” nei confronti dei bisogni esistenziali che vi sono coinvolti.

D’altra parte l’articolo riproduce, in una sintesi che tuttavia non riassume gli spunti più originali, talune norme contenute in una Legge della Regione Sicilia del 1981, dedicata “all’Istituzione, organizzazione e gestione dei servizi per i soggetti portatori di handicap”. Si deve notare che i dibattiti promossi dai disabili su forme più avanzate di assistenza alla persona, nel lasso di tempo che intercorre fra quella Legge regionale e la Legge n. 104, come il trascorrere di oltre cinque anni di lavori parlamentari e di quattordici anni di discussioni (e rinvii e inadempienze) sul tema dell’inserimento dei malati di mente, a far data dell’approvazione della Legge n. 180, non sono valsi a modificare una logica ed un linguaggio legislativi ancora distanti dalle esigenze dei soggetti di cui si vuol promuovere l’integrazione sociale.

Questa valutazione di fondo muove dall’osservazione che laddove la Legge interviene nella materia dell’integrazione sociale, la logica che prevale è quella del parallelismo statuale, ormai abbandonata anche dalla più recente legislazione a carattere sociale; per essa si guarda ai soggetti disabili piuttosto come a destinatari di servizi socio – sanitari, di prestazioni assistenziali riabilitative, di interventi volti a rendere accessibili luoghi ed istituzioni (la scuola, l’università, la fabbrica, l’ufficio), attualmente ancora riservati all’accesso dei c.d. normodotati; mentre non emerge altrettanto chiaramente una visione del soggetto disabile come soggetto attivo all’interno della collettività, protagonista di relazioni sociali che talora possano persino acquistare rilevanza giuridica.

Ed infatti, mentre nell’articolo 8, assume il massimo rilievo il rapporto fra disabile ed istituzioni, restano in ombra i modi e gli strumenti necessari alla costruzione della propria sfera privata.

Ciò che manca nel progetto di integrazione sociale disegnato dall’articolo 8 è la volontà di compiere un salto di qualità rispetto a molte Leggi regionali, già alquanto articolate sotto il profilo degli interventi assistenziali riabilitativi, così da giungere ad un più globale statuto della persona, tale da porre l’inserimento del disabile nella società in una prospettiva di pari opportunità.

Questo obiettivo è invece disatteso, forse neppure chiaramente perseguito dal legislatore, come dimostra l’assoluta disattenzione per gli ostacoli giuridici che ancora si frappongono all’inserimento nella società di ampie fasce di disabili – dei disabili psichici, in primo luogo – e come prova lo scarso interesse per quei momenti del quotidiano che si svolgono al di fuori delle istituzioni e delle strutture predisposte dallo Stato, e che sono però fondamentali nella ricerca di una vita autonoma per il disabile.

In realtà si può ritenere che, a proposito dell’articolo 8, il legislatore abbia fatto professione di realismo, circoscrivendo al massimo le sue finalità ed, in sostanza, accontentandosi di trasferire in una Legge dello Stato quelle misure e quegli obbiettivi di carattere assistenziale che già si trovavano indicati in precedenti leggi regionali.

Di fronte all’urgenza di creare una base normativa uniforme di intervento in favore dell’handicap, si è creduto opportuno sacrificare in parte il progetto originario della Legge, la cui redazione doveva finalmente segnare, nelle intenzione dei relatori, il passaggio da una visione del disabile come assistito alla prospettiva del disabile come persona.

Così, la stessa dizione di integrazione sociale risulta ideologicamente connotata in senso negativo, adombrando piuttosto il tentativo di rendere maggiormente accessibile ai soggetti portatori di handicap una società pensata per e destinata ai c.d. normodotati, che non un progetto sociale condivisibile da disabili e normali in condizioni di pari opportunità.

A tale scopo non è sufficiente che l’integrazione sociale, di cui qui è parola, aderisca, nelle sue linee di fondo, ad un modello enabling, con ciò intendendosi l’adozione di un programma complessivamente volto ad avviare le persone disabili alla “normalità”, che nella Legge n. 104, trova i suoi punti di forza in disposizioni di carattere antidiscriminatorio ed in politiche di diritto diseguale.

Questa finalità non è sorretta, alla base, da un progetto autenticamente pluralistica, nel senso dei valori e dei modelli culturali cui “l’integrazione sociale” dell’articolo 8 intende dar voce: il paradigma della normalità si identifica qui con il canone individualista del soggetto autonomo e capace, abbiente o, almeno, produttivo di reddito, ed in questa veste tende a porsi come l’unico modello di soggettività possibile, rispetto al quale altri modi di essere – la differenza dei disabili fra questi – sembrano configurarsi come disvalore in sé.

Per tale via si può arrivare a comprendere come mai i redattori dell’articolo 8, a dispetto della pretesa onnicomprensività della Legge – quadro, abbiano poi “dimenticato” di affrontare i problemi profondi che la Legge n. 180 sin dal 1978 aveva messo sul tappeto (l’unica misura coerente con il fine della deistituzionalizzazione è di ordine logistico.

Non solo, dunque, perché con l’integrazione sociale in parola si perseguiva un obiettivo minimale, l’unico ritenuto realisticamente realizzabile nel contesto istituzionale in cui la norma nasce e si proietta (si veda, ad esempio, la drammatica carenza di fondi pubblici che ha probabilmente impedito una migliore definizione del nodo dell’assistenza alla persona): che è poi quello di adeguare la normativa italiana a quella soglia minima di “civiltà” – rappresentata, ad esempio, dall’abbattimento delle barriere architettoniche – già raggiunta nella stragrande maggioranza del mondo occidentale da qualche decennio.

Ma anche perché la predisposizione di uno strumentario giuridico che – in accordo con il carattere di Legge – quadro sulla disabilità in generale del provvedimento – rendesse davvero possibile l’inserimento nel sociale di persone con deficit mentale o sensoriale, doveva necessariamente mettere in discussione taluni istituti e concetti della cultura giuridica tradizionale che, evidentemente, non si è ritenuto di dover scalfire.

1.12.1 Valori e modelli del progetto d’integrazione sociale previsto

dall’art. 8 della Legge n. 104 del 1992.

Riguardato dall’interno della sua logica, il progetto di integrazione previsto dall’articolo 8, evidenzia un aspetto positivo nella visione allargata (maggiormente organica rispetto a precedenti interventi) di quelli che sono i momenti e le istituzioni protagonisti dell’integrazione sociale: si dà rilievo non solo all’inserimento nella scuola, o al lavoro, o all’abbattimento delle barriere architettoniche, ma anche all’integrazione nella vita familiare, come, per altro verso, all’accesso ad impianti sportivi, attività culturali, ricreative, di svago.

Emerge, altresì, la ricerca di una programmazione coordinata fra i vari momenti dell’integrazione sociale, con il coinvolgimento, ad esempio, della scuola, dei servizi sanitari, socio – assistenziali ecc., nell’elaborazione di programmi riabilitativi e di socializzazione individualizzati.

Si nota, inoltre, una visione più adeguata del coinvolgimento del nucleo familiare della persona disabile anche sul piano sociale, con interventi che vanno dalla previsione generica di aiuto domestico ed economico al disabile ed alla sua famiglia, alle agevolazioni in favore della lavoratrice madre di un figlio portatore di handicap.

Nel complesso, l’articolo 8 delinea una situazione nella quale la persona con disabilità risulta affrancata dalla istituzionalizzazione e dall’isolamento cui è stata, per tanto tempo, relegata: finalmente presente sulla scena sociale, in condizione di accedere alla cabina telefonica, al museo, di viaggiare o come di accedere all’aula universitaria; e poi avviata ad una vita “normale”, grazie alla possibilità di frequentare una scuola che non sia informata a criteri di segregazione, di studiare, di imparare un mestiere o una professione e persino di prendere parte ad attività sportive e ricreative.

Nella realizzazione di questo programma, l’articolo 8 disegna delle aree di diritto diseguale – incidenti principalmente nel settore della scuola e del collocamento sul lavoro – rispetto alle quali la differenza del disabile assume rilevanza giuridica, in quanto presupposto e ragione giustificatrice di una serie di trattamenti differenziati, atti a colmare la distanza tra disabili e normodotati, un’osservanza del principio di uguaglianza sostanziale, di cui all’articolo 3, comma 2 della Costituzione.

La politica di avvio alla normalità adottata si muove, dunque, all’interno di un’ottica labelling, nel senso che l’intero programma di integrazione, di cui all’articolo 8, presuppone nettamente definita la distinzione fra soggetti portatori di handicap e soggetti normali, al fine di individuare nei primi i destinatari delle prestazioni e dei servizi enumerati. E sebbene ciò appaia il frutto di una scelta obbligata, non ci si può nascondere come rilievo in tal modo attribuito alla diversità della persona disabile adombri una precisa opzione in senso valoriale, poiché, in tal contesto, la differenza dei disabili emerge in quanto disvalore, “diversità” in negativo, diversità da superare, e non invece come differenza che chiede rispetto in quanto espressione di una specificità, di un dato modo di essere, non omologabile secondo il paradigma della normalità.

Anche in merito alla elezione di una tecnica di “diritto diseguale”, va osservato come, in virtù delle predette disposizioni, il portatore di handicap sia individuato come il titolare di una serie di pretese nei confronti dello Stato o degli Enti Locali, cosicché può dirsi che il disabile “ha diritto” ad un trattamento differenziato nella scuola, come “ha diritto” ad essere inserito nel mondo del lavoro per una corsia preferenziale; ciò si traduce nell’adozione della prospettiva individualistica propria della tecnica di assegnazione dei diritti ai singoli, la quale presuppone un soggetto di diritto che si individua in funzione della propria capacità di essere indipendente e, pertanto, eleva l’autonomia a valore centrale della persona.

Ora, posto che il riconoscimento di una pretesa in favore della persona disabile presuppone altresì, nell’ottica della Legge n. 104, una “classificazione” in termini di “diversità”, è importante cogliere sin da ora il ruolo ambiguo che l’autonomia personale gioca come valore fondante del progetto di integrazione sociale in parola; sottolineandone l’intrinseca contraddittorietà, sia nella sua eccezione materiale – in rapporto alle condizioni di vita che in concreto questa normativa prefigura – sia quale “misura” della libertà e dell’autodeterminazione dell’individuo.

Come dinanzi rilevato, la raffigurazione del rapporto del disabile con il sociale, che le disposizioni dell’articolo 8 rimandano, rende, già a prima vista, un quadro alquanto parziale di quelli che sono i bisogni e le aspettative delle persone con handicap.

L’enfasi data all’integrazione nella famiglia, nella scuola, nel lavoro quali momenti fondanti della vita sociale, rinvia inevitabilmente all’elezione di un dato modello culturale di “normalità”, cui la persona disabile deve uniformarsi se vuole integrarsi nella società.

Trova conferma qui l’espressione, sopra espressa, che l’obiettivo perseguito attraverso le disposizioni dell’articolo 8 sia costituito dall’integrazione dei disabili nella società dei normali e non dalla ricerca di pari opportunità per soggetti disabili e soggetti normodotati, all’interno di un progetto pluralista.

Per questo non si concepisce altra forma di partecipazione alla vita della collettività di quella scandita dall’inserimento nella famiglia (non importa che non sia propria), dalla scolarizzazione, dal collocamento lavorativo, dalla pratica di attività sportive, ricreative, ecc.; poiché, in realtà, ciò che la politica enabling qui accolta persegue è il raggiungimento di una soglia di normalità di adesione ai valori dominanti, tale da garantire al disabile il rispetto degli altri, della collettività dei normodotati, poco importando se l’assetto così raggiunto si accordi con una scelta autonoma del disabile, o se soddisfi i suoi desideri od una sua propria visione della vita.

In effetti, emerge con forza dai lavori preparatori quest’ansia di omologare la diversità dell’handicap, coinvolgendo la persona disabile in un’attività “spasmodica” di riabilitazione e di socializzazione, al di fuori della quale si prefigurava soltanto l’emarginazione più desolata e definitiva. E – se è evidente il carattere paternalista di un intervento con il quale s’impone un modello di integrazione sociale, che non lascia spazio per scelte dissonanti compiute in libertà ed autonomia da parte del portatore di handicap – fa un po’ rabbrividire l’immagine del disabile efficiente ed, anzi, iperattivo, costantemente immerso in attività educative, formative, produttive e coinvolto senza posa in iniziative di socializzazione, integrazione, ricreazione, che i relatori della Legge hanno avuto in mente e che le disposizioni dell’articolo 8 sostanzialmente riflettono.

Di fronte alla determinazione con cui il legislatore persegue quest’obiettivo di normalizzazione, sta – in un contrasto stridente – la povertà, la laconicità delle previsioni che, all’interno del programma di integrazione sociale, dovrebbero per prime dare espressione ai bisogni esistenziali dei soggetti con disabilità.

E’ qui che emerge l’esistenza di porre al centro di un intervento legislativo quadro sull’handicap i valori della persona, mentre diventa evidente quanto il progetto contenuto dall’articolo 8 costituisca, in tal senso, un’occasione perduta.

Nella rincorsa di un modello d’integrazione sociale, forgiato sullo stile di vita dominante, si è perso il senso del rispetto dei ritmi propri di una persona con disabilità, si è trascurato di occuparsi del suo bisogno di privacy, non lo si è considerato per un solo momento come soggetto di relazioni umane, affettive, ecc.: in una parola, non si è pensato alla sua integrazione in termini di libertà ed autodeterminazione.

Che dire, ad esempio, della previsione dell’articolo 8, lettera h)?

Cosa si intende per “affidamenti e inserimenti presso persone e nuclei familiari”? Si deve ritenere riguardino soltanto soggetti disabili minori d’età, o anche adulti? E in che misura è garantita la libertà di scelta del disabile rispetto a tali affidamenti?

La laconicità della norma dà la misura del distacco dei redattori della Legge dall’umanità della materia trattata.

La stessa enfasi posta dalla Legge sull’inserimento nella vita familiare – quale passaggio fondamentale ed, anzi, indice del grado d’integrazione sociale della persona – dimostra l’assenza di empatia per i bisogni e le aspirazioni dei soggetti disabili.

Ed infatti, che cosa fa pensare che il giovane con disabilità non desideri, al pari di molti suoi coetanei “normodotati”, una vita autonoma, costruita al di fuori della propria famiglia di origine? Perché si ignora che le sue aspirazioni di indipendenza rispetto alla famiglia possano in molti casi essere addirittura superiori, in considerazione di una condizione che può farlo sentire di peso e che comunque tende a rafforzare i vincoli di dipendenza dai genitori, e dai familiari in genere?

1.12.2 Gli strumenti del diritto privato: storia di un appuntamento mancato.

Come già osservato, il programma d’integrazione sociale dell’articolo 8 restringe il proprio campo di incidenza ad alcuni momenti della vita delle persone disabili, tendenzialmente segnati dall’incontro con istituzioni o luoghi e servizi di assistenza, mentre lascia al di fuori del proprio ambito la materia dei rapporti fra privati, ivi compresa quella dei rapporti patrimoniali.

Così – mentre pianifica, attraverso l’articolo 8, i modi, i tempi ed i luoghi dell’inserimento della società dei portatori di handicap – il legislatore sembra ignorare che, nel medesimo contesto sociale, molti fra i destinatari del suo progetto sono poi soggetti, sul piano strettamente giuridico, a gravi limitazioni della capacità d’agire: che vuol dire incapacità d’interesse valide relazioni negoziali, di contrarre matrimonio, di compiere altri atti di natura personale, quale è il riconoscimento di paternità naturale. Mentre, per moltissimi di loro, lo svolgimento di taluni semplice atti, essenziali ai fini di una vita anche economicamente indipendente – quali la riscossione della pensione, dello stipendio, dell’indennità, il versamento in banca, la pratica verso il tale ufficio pubblico, - continua ad essere un problema pratico rilevantissimo, la cui soluzione si frappone al raggiungimento dell’autonomia personale.

In tal modo, la Legge n. 104, lascia aperto quel “grande vuoto” del sistema italiano, costituito dalla mancanza di un sistema di protezione giuridica dei soggetti con disabilità e, più in generale, in condizioni di autonomia limitata, che, ad un tempo, comprima al minimo la libertà ed i diritti della persona da proteggere e fornisca gli strumenti di assistenza e sostituzione, di volta in volta richiesti dalla situazione in cui il soggetto concretamente versa.

La persistenza di questo vuoto – nonostante l’entrata in vigore di una Legge – quadro sull’handicap – si giustifica con il tono assistenzialista che caratterizza l’impianto complessivo del progetto riabilitativo di cui all’articolo 8, in generale distante da una valutazione globale della persona e dei suoi bisogni, teso piuttosto a tracciare le linee lungo le quali l’impatto della disabilità con il sociale debba incanalarsi, più che a garantire alle persone disabili le condizioni di una vita autonoma, a cominciare dal fondamento giuridico di tale autonomia.

Il problema più urgente che questo vuoto alimenta, investe, com’è ovvio, la condizione degli infermi di mente, sulla quale continua a incombere la logica disabling del codice civile.

Gli istituti tradizionali di protezione giuridica degli infermi di mente sono già da tempo oggetto di un progetto di revisione ad opera di una parte della dottrina, che ha messo in luce come la loro impostazione di fondo sia complessivamente squilibrata nel senso di una protezione del disabile eccessiva, ingiusta, lesiva della dignità e della libertà della persona, essenzialmente calibrata sulla tutela di interessi di carattere strettamente patrimoniale, di cui beneficiano i familiari e soggetti terzi, piuttosto che il disabile stesso.

Analogamente, la disciplina codicistica della responsabilità civile (messa a punto dagli articoli 2046 e 2047) esprime un regime di favor nei confronti dell’incapace per infermità mentale, che non si concilia con la realtà di un disabile psichico attivo ed operante nella società, dove le occasioni di danneggiamento nei confronti di se stesso ed di terzi appaiano moltiplicate, ma si giustifica solo in una cornice normativa che contempla la segregazione e l’isolamento (cioè l’istituzionalizzazione) come condizione normale del malato di mente.

Naturalmente, la sopravvivenza di una disciplina così profondamente “inabilitante” la persona dell’infermo di mente, accanto al nuovo progetto riabilitativo promosso dalla Legge n. 104, apre un contrasto insanabile all’interno dell’ordinamento e, di fatto, frustra la possibilità di pensare in concreto ad un’integrazione nella società per i sofferenti psichici, poiché la distanza fra soggetti disabili e soggetti “capaci” che la disciplina del Codice ha, in tal modo, creato non viene affatto colmata dalle disposizioni contenute nell’articolo 8.

Tuttavia un tale contrasto è preesistente alla Legge – quadro, essendosi profilato in termini nettissimi sin dall’entrata in vigore della Legge psichiatrica n. 180 del 1978, quando l’ordinamento si dotò di una Legge radicalmente antimanicomiale, con ciò implicitamente decretando il superamento dei principi di carattere medico – psichiatrico cui la disciplina del Codice Civile si era ispirata.

Pertanto, la totale assenza di presidi di carattere giuridico nel progetto riabilitativo coniato dalla Legge – quadro, appare ancor più deprecabile, poiché, già all’epoca della sua redazione, era chiaro che i problemi legati all’integrazione nella società delle persone inferme di mente – i problemi che l’entrata in vigore della Legge n. 180 aveva posto – non si esaurivano nella ricerca di nuove soluzioni di tipo logistico, quale l’istituzione di comunità – alloggio, e neppure potevano trovare una risposta esauriente nella previsione di misure volte a rendere loro accessibili e fruibili servizi e strutture.

Il programma riabilitativo dell’articolo 8 disattende ogni aspettativa in tal senso, al punto che è lecito chiedersi se fosse davvero opportuno redigere una Legge con la pretesa di ricomprendervi l’intero universo delle disabilità, con i tanti problemi che vi sono connessi, quando poi le questioni principali legate alla condizione dei sofferenti psichici dovevano essere eluse in maniera così eclatante.

Non era più sensato limitarne il contenuto a un nucleo fortemente ed esplicitamente antidiscriminatorio, lasciando la definizione degli interventi di riabilitazione e integrazione sociale a Leggi di settore, che opportunamente differenziassero tra disabilità e disabilità? D’altra parte, i limiti che il progetto enabling dell’articolo 8 evidenzia non stanno solo nella sopravvivenza – al suo esterno – del modello disabling del codice civile.

Tornando alle valutazioni di fondo, il modello riabilitativo adottato dall’articolo 8 conferma un modello incerto ed incoerente, che, sebbene vagheggi l’approdo alla normalità da parte del disabile, calpesta il paradigma individualista incentrato sul valore dell’autonomia soggettiva, ossia il riferimento all’individuo legalmente capace e nella condizione di esercitare i propri diritti. Non si interviene nei riguardi degli infermi di mente, che continuano tranquillamente ad essere dei soggetti giuridicamente incapaci; non si opera nei riguardi delle persone con disabilità fisiche o sensoriali, nei confronti delle quali non viene apprestata alcuna misura di sostegno di tipo gestorio.

Al di sopra di tutto questo domina, poi, l’impressione che talune pratiche “del diritto” siano di per se stesse discriminatorie, nei confronti delle persone disabili, a causa della loro complessità; la sensazione è che la semplificazione di taluni atti, in nome di un progetto “delle pari opportunità”, avrebbe favorito il superamento della barriera che divide le persone disabili da quelle “normodotate”, assai meglio dell’istituzione di circoli ricreativi previsti dall’art. in commento.

Soprattutto, scaturisce da queste osservazioni la consapevolezza che un programma di integrazione sociale dei disabili – che rifugga dall’affrontare le questioni tecnico – giuridiche di sapore spiccatamente privatistico inerenti lo statuto della persona, dalla capacità d’agire al diritto alla privacy, dalla responsabilità civile all’attività negoziale – fallisce il suo obiettivo a dispetto della sua vocazione enabling e delle disposizioni antidiscriminatorie che contiene, poiché non sa impedire “il radicarsi del circuito vizioso che vede i deboli destinati, prima o poi, a diventare esattamente quel che la società vede e pensa di loro, a coincidere con ciò che l’ordinamento giuridico offre a ciascuno”.

2. Agevolazioni nel rapporto di lavoro dipendente permessi parentali.

2.1 Normativa applicabile.

Nell’ambito del rapporto di lavoro dipendente, pubblico o privato, la Legge quadro sull’handicap 5 febbraio 1992 n. 104, prevede la concessione di permessi per i familiari dei lavoratori che assistono una persona handicappata in situazione di gravità. I permessi possono essere concessi allo stesso handicappato che abbia un rapporto di lavoro dipendente e intenda provvedere direttamente alle proprie esigenze.

La materia, regolata dall’articolo 33 della Legge, ha dato luogo a notevoli difficoltà di applicazione, in parte superate dopo contrastanti opinioni espresse da organi governativi, seguite da una successiva Legge di interpretazione autentica e da un parere del Consiglio di Stato.

La concessione dei permessi, nei limiti previsti, spetta di diritto, per cui non è necessario addurre particolari motivi, ma è sufficiente presentare, a corredo della domanda, la documentazione comprovante la sussistenza dei requisiti cui la concessione stessa è subordinata.

2.2 Condizione generale: situazione di gravità.

Condizione fondamentale per la fruizione dei permessi è che la persona handicappata abbisognevole di assistenza si trovi in situazione di gravità. L’articolo 3, della Legge n. 104, definisce “situazione di gravità” quella della persona handicappata la cui minorazione, singola o plurima, ne abbia ridotto l’autonomia personale, correlata all’età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione.

Da tale definizione si desume che la situazione di gravità non è accertata con eretto riferimento all’entità della menomazione, anche se di grado elevato, ma deve essere valutata in relazione allo svantaggio sociale che la menomazione stessa ha prodotto e, in particolare, alla riduzione dell’autonomia personale.

La situazione di gravità è comprovata da un certificato rilasciato dall’apposita commissione medica della competente unità sanitaria locale oppure dal medico specialista in servizio presso l’unità sanitaria stessa.

La concessione dei permessi è inoltre subordinata alla condizione che la persona handicappata non sia ricoverata a tempo pieno presso istituti specializzati.

2.3 Soggetti del diritto: madre lavoratrice.

L’articolo 33 della Legge n. 104 nel testo originale indica la madre lavoratrice come soggetto principale del diritto ad assentarsi dal lavoro per provvedere all’assistenza del figlio handicappato in situazione di gravità.

Tale diritto si esercita in forma diversa a seconda che il figlio sia di età inferiore a tre anni oppure abbia superato tale età. Per i primi tre anni di vita del bambino la madre ha diritto a prolungare il periodo di astensione facoltativa dal lavoro, prevista in via generale dalla Legge 30 dicembre 1971, n. 1204.

In alternativa a detta astensione e sempre fino al compimento del terzo anno di età del bambino, la madre può chiedere al proprio datore di lavoro di usufruire di due ore di permesso giornaliero. Tale permesso, essendo riferito ad un esplicito limite temporale, non è suscettibile di riduzione nel caso in cui l’orario di lavoro sia inferiore a sei ore al giorno. Successivamente al compimento del terzo anno di vita del bambino la madre lavoratrice ha diritto a tre giorni di permesso mensile, fruibili anche in maniera continuativa. Tale diritto si esaurisce nell’ambito di ciascun mese, per cui non è cumulabile con quello del mese successivo. Il permesso spetta anche dopo il raggiungimento della maggiore età del figlio.

Perché il diritto al prolungamento dell’estensione facoltativa o ai permessi giornalieri o mensili sorga è necessario che la madre abbia un rapporto di lavoro dipendente, pubblico o privato. Sono pertanto escluse le lavoratrici a domicilio, quelle addette ai servizi domestici e le lavoratrici autonome.

2.3.1 Modifiche della Legge 104 del 1992.

Nella legge 8 marzo del 2000, n. 53 riguardante “disposizioni per il sostegno della maternità e della paternità, per il diritto alla cura e alla formazione e per il coordinamento dei tempi delle città”; si sono apportate alcune modifiche alla Legge n. 104 del 1992.

1) All’articolo 33 di tale Legge sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 3, dopo le parole: ”permesso mensile” sono inserite le seguenti: ”coperti da contribuzione figurativa”;

b) al comma 5, le parole: “con lui convivente”, sono soppresse;

c) al comma 6, dopo le parole: “può usufruire” è inserita la seguente: “alternativamente”.

2) Le disposizioni dell’articolo 33 di tale Legge, come modificato dall’articolo 19 della presente Legge, si applicano anche qualora l’altro genitore non ne abbia diritto nonché ai genitori ed ai familiari lavoratori, con rapporto di lavoro pubblico o privato, che assistono con continuità e in via esclusiva un parente o un affine entro il terzo grado portatore di handicap, ancorché non convivente.

2.4 Soggetti di diritto: padre lavoratore.

In alternativa alla madre, i permessi, nelle varie forme previste (prolungamento dell’astensione dal lavoro o due ore al giorno fino a tre anni di vita del bambino; tre giorni mensili dopo il compimento di tale età), spettano al padre, anche adottivo o affidatario, che abbia un rapporto di lavoro dipendente. Sono esclusi i lavoratori a domicilio, quelli addetti ai servizi domestici e i lavoratori autonomi.

2.5 Soggetti di diritto: parenti e affini.

Il permesso di tre giorni mensili previsto dopo il terzo anno di età della persona handicappata in situazione di gravità può essere concesso a parenti o affini entro il terzo grado, al quale debba prestare assistenza in modo continuo.

2.6 Soggetti del diritto: handicappato maggiorenne.

Se la persona handicappata maggiorenne in situazione di gravità è provvista di rapporto di lavoro dipendente, privato o pubblico, può essa stessa fluire dei permessi sia di due ore giornaliere, sia di tre giorni mensili.

In questo caso la prestazione assistenziale non richiede l’attività dei genitori o dei parenti o affini, ma da diritto soltanto all’erogazione, da parte del datore di lavoro, di un’indennità, a scomputo del contributo per malattia in cui si concreta la retribuzione dei giorni o delle ore di permesso.

2.7 Compatibilità dei permessi.

A norma dell’articolo 7, ultimo comma, della Legge 30 dicembre 1971, n. 1204, richiamato dall’articolo 33 della Legge 5 febbraio 1992, n. 104, i periodi di assenza dal lavoro per prolungamento dell’astensione facoltativa o per fruizione dei permessi giornalieri o mensili sono computati nell’anzianità di servizio, ma comportano la proporzionale riduzione del congedo ordinario e della tredicesima mensilità o gratifica natalizia.

Per i pubblici dipendenti gli ultimi contratti collettivi di lavoro stabiliscono che i permessi mensili non riducono il congedo ordinario e non sono computati ai fini del raggiungimento dei limiti temporali previsti per la concessione degli altri permessi retributivi e cioè dei permessi spettanti per la partecipazione ai concorsi o agli esami (otto giorni all’anno), per lutti di familiari (tre giorni consecutivi per evento), per gravi motivi personali o familiari (tre giorni l’anno) e per matrimonio (quindici giorni consecutivi).

2.8 Retribuibilità dei permessi.

Il secondo comma dell’articolo 33 della Legge n. 104 del 1992 stabilisce che i permessi di due ore giornaliere, riconducibili a quelli previsti dalla Legge 30 dicembre 1971, n. 1204, per l’allattamento del bambino o comunque di riposo, sono retribuiti. Nessuna indicazione invece è prevista per i permessi di tre giorni mensili; ciò aveva in un primo tempo fatto ritenere che tali permessi non fossero retribuiti.

Si è pertanto ravvisata la necessità di porre il quesito al Consiglio di Stato. Nelle more dell’espressione del parere di detto organo consultivo, è intervenuta la Legge 27 ottobre 1993, n. 423, la quale con norma di interpretazione autentica ha chiarito che i permessi di tre giorni mensili sono retribuiti.

Al riguardo il Consiglio ha osservato, indipendentemente dell’intervento legislativo, che nella specie non si tratta di retribuzione di una prestazione fittizia al lavoro, ma di perequazione di una prestazione assistenziale che sostituisce la prestazione lavorativa è dunque è di ostacolo alla percezione del corrispettivo proprio di questa. Ciò nel senso che la prestazione assistenziale di cui la persona handicappata in situazione di gravità ha bisogno non è compiuta dall’apparato pubblico istituzionalmente obbligato, bensì, in luogo di questo, dal congiunto lavoratore, il quale per compierla è costretto a sospendere l’attività lavorativa, quindi il suo diritto alla retribuzione. Egli perciò ne viene compensato attraverso la surrogazione della retribuzione con una indennità di pari importo.

In conclusione, sia i permessi di due ore giornaliere, sia quelli di tre giorni mensili sono retribuiti. Nella retribuzione non è compreso il compenso incentivante, né altro emolumento connesso alla presenza in servizio.

Per i lavoratori privati la retribuzione è anticipata dal datore di lavoro, oppure direttamente dall’INPS, secondo le disposizioni vigenti in materia.

2.9 Modalità per la concessione dei permessi.

Per usufruire dei permessi il richiedente deve presentare al proprio datore di lavoro domanda correlata dai documenti comprovanti il diritto, e cioè:

a) certificato attestante la situazione di gravità dell’handicappato;

b) certificato di nascita del bambino handicappato, se di età inferiore a tre anni;

c) dichiarazione o altra attestazione comprovante che il richiedente, ove non sia lo stesso handicappato lavoratore, è convivente con l’assistito, ha con lui i vincoli di parentela o di affinità previsti dalla legge e che è l’unico membro della famiglia in grado di provvedere all’assistenza;

d) dichiarazione attestante che l’assistito non è ricoverato stabilmente presso strutture sanitarie specializzate nella cura della patologia segnalata;

e) se il richiedente è il padre della persona handicappata, dichiarazione della propria moglie lavoratrice dipendente da cui risulti che la stessa rinuncia ad avvalersi del diritto ai permessi. Il richiedente deve inoltre presentare entro dieci giorni una dichiarazione al datore di lavoro del coniuge da cui risulti l’avvenuta rinuncia. Nel caso in cui la moglie non sia lavoratrice dipendente e si trovi in situazione di materiale impossibilità di assistere il figlio handicappato, tale condizione deve essere fatta risultare da dichiarazione di uno dei coniugi ovvero da altro idoneo documento;

f) se il richiedente è genitore o altro parente adottivo o affidatario della persona handicappata, copia del provvedimento di adozione o affidamento e altra certificazione da cui risulti che la persona handicappata è effettivamente entrata nella famiglia di adozione o di affidamento;

g) se il richiedente è lo stesso handicappato, sua dichiarazione che intende avvalersi del diritto ai permessi e che non vi siano altri familiari che gli prestano assistenza.

Le dichiarazioni suddette devono essere rese sotto la responsabilità civile e penale di chi le rilascia, a norma dell’articolo 4 della Legge 4 gennaio 1968, n. 15, e possono anche essere contestuali.

2.10 Norme particolari per i ciechi civili.

Limitatamente ai ciechi civili, la Legge 28 marzo 1991, n. 120, prevede seguenti ulteriori agevolazioni:

a) la condizione di privo della vista non implica di per sé mancanza del requisito di idoneità fisica per l’accesso al pubblico impiego e per l’inquadramento nelle qualifiche funzionali o profili professionali superiori a quelli di appartenenza;

b) le attività lavorative comunque prestate dai privi della vista sono considerate particolarmente usuranti, per cui ai fini del diritto a pensione e dell’anzianità contributiva sono valutate con la maggiorazione di un terzo della loro durata;

c) nei pubblici concorsi il personale privo della vista ha diritto di precedenza assoluta nella scelta della sede o servizio; lo stesso diritto spetta nei trasferimenti, passaggi e assegnazioni provvisorie, relativi al movimento interregionale, interprovinciale e intercomunale.

2.11 Agevolazioni per i tossicodipendenti e i loro familiari.

La Legge – quadro sull’handicap non ha abrogato le norme contenute nell’articolo 18 del Decreto del Presidente della Repubblica 23 agosto 1988, n. 395, che prevedono interventi atti a favorire la riabilitazione e il recupero dei pubblici dipendenti portatori di handicap o soggetti a fenomeni di tossicodipendenza, alcolismo cronico o grave debilitazione psico – fisica.

Nei confronti di queste persone sono previste le seguenti misure di sostegno, a condizione che gli interessati s’impegnino a sottoporsi ad un progetto terapeutico di recupero e di riabilitazione predisposto da una struttura sanitaria pubblica o da strutture associative convenzionate stabilite dalle Leggi regionali:

a) concessione dell’aspettativa per infermità per l’intera durata del ricovero presso strutture specializzate; per il periodo eccedente la durata massima dell’aspettativa con retribuzione intera (secondo le norme di stato giuridico) compete la retribuzione ridotta alla metà per l’intera durata del ricovero;

b) concessione di permessi giornalieri retribuiti, nel limite massimo di due ore per la durata del progetto;

c) riduzione dell’orario di lavoro, con l’applicazione degli istituti normativi previsti per il rapporto a tempo parziale, limitatamente alla durata del progetto;

d) utilizzazione in mansioni diverse da quelle abituali, ma appartenenti alla stessa qualifica, quando tale misura sia individuata dalla struttura sanitaria pubblica come supporto della terapia in atto.

Il collocamento in aspettativa è previsto non soltanto in favore dell’handicappato per un suo parente entro il secondo o, in mancanza, entro il terzo grado, che sia pubblico dipendente, quando l’handicappato abbia iniziato l’esecuzione del progetto di riabilitazione. L’aspettativa è concessa per motivi di famigli per l’intera durata del progetto.

3. Altre agevolazioni previste nel rapporto del lavoro.

3.1 Diritto alla sede.

Diritto alla sede, che per la generalità dei pubblici dipendenti è più propriamente inteso come interesse giuridicamente protetto, assume per le persona handicappate un vero e proprio diritto perfetto per quanto riguarda la precedenza sull’assegnazione della sede di servizio all’atto dell’assunzione nella pubblica amministrazione, la precedenza nei trasferimenti a domanda e divieto di trasferimento d’autorità.

Dispone al riguardo l’articolo 21 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, che la persona handicappata con un grado di invalidità superiore dei due terzi o con minorazioni ascrivibili alle prime tre categorie della tabella A annessa alla Legge 10 agosto 1950, n. 648, assunta presso gli Enti pubblici come vincitrice di concorso o ad altro titolo (ad esempio, in base alle norme sul collocamento obbligatorio), ha diritto di scelta prioritaria tra le sedi disponibili.

Successivamente all’assunzione l’handicappato ha diritto di precedenza nei trasferimenti a domanda.

Tale diritto può essere esercitato nell’ambito delle sedi vacanti pubblicate nel bollettino ufficiale dell’amministrazione a norma dell’articolo 32 dello Statuto degli impiegati civili dello Stato, approvato con D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3.

L’articolo 33 della citata Legge n. 104 prevede poi che la persona handicappata in situazione di gravità, ha diritto a scegliere, ove possibile, la sede di lavoro più vicina al proprio domicilio e non può essere trasferita in altra sede senza il suo consenso. La norma è applicabile sia ai lavoratori pubblici, sia a quelli privati.

La locuzione “ove possibile” va intesa nel senso che il diritto dell’interessato ad ottenere il trasferimento della sede più vicina al proprio domicilio (evidentemente poter usufruire dell’assistenza dei suoi familiari) è subordinato all’assistenza nella sede stessa di un posto vacante corrispondente alla qualifica rivestita dal richiedente.

Qualora manchi tale disponibilità, il diritto non può essere fatto valere fino a quando non si verifichino nuove vacanze dell’organico della sede prescelta, fermo restando che, verificandosi detta condizione, la domanda di trasferimento dev’essere soddisfatta in via provvisoria.

Nell’ambito del pubblico impiego, la norma va raccordata con quella del precedente articolo 21, che si riferisce, come ho detto, alle sedi vacanti che la pubblica amministrazione ha stabilito di ricoprire, mentre il cosiddetto diritto di scelta previsto dall’articolo 33 si può esercitare anche per le altre sedi, delle quali l’amministrazione non abbia pubblicato la vacanza ai sensi del citato articolo 32 dello Statuto degli impiegati civili dello Stato.

Il diritto può essere fatto valore soltanto nell’ambito della medesima amministrazione di appartenenza. Il diritto di scegliere, ove possibile, la sede più vicina al proprio domicilio è previsto anche per il genitore o il familiare lavoratore, con rapporto di lavoro pubblico o privato, che assista con continuità un parente o affine entro il terzo grado.

3.2 Sentenza della Corte Costituzionale in riferimento all’art. 21 e 33 della Legge n. 104 del 5 febbraio del 1992.

Per quanto riguarda l’articolo 21 e 33, comma 6, della Legge n. 104 del 1992, è significativa la sentenza della Corte Costituzionale n. 246 del 1997, promossa dal TAR della Calabria, sezione di Catanzaro su ricorso proposto da Scarfone Elsa contro il Ministero della Pubblica Istruzione ed altri.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria ha sollevato in riferimento agli articoli 2, 3, 4, 32 e 38 della Costituzione questioni di legittimità costituzionale degli articoli 21 e 33, comma 6, Legge n. 104 del 1992 (Legge quadro per l’assistenza, integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate); perché assicurano il diritto della sede di lavoro soltanto al disabile che abbia un grado d’invalidità superiore ai due terzi o con minorazioni iscritte alla categoria prima, seconda e terza della tabella A annessa alla Legge n. 648, del 10 agosto 1950, all’articolo 21 e comunque in situazioni di gravità; articolo 33, comma 6, anziché riconoscere il diritto a tutti i disabili.

La Corte Costituzionale dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli articoli 21 e 33, comma 6 della Legge sopra indicata, sollevata in riferimento agli articoli 2, 3, 4, 32 e 38 della Costituzione.

La Corte afferma che ai fini dell’articolo 2 della Costituzione (la garanzia dei diritti inviolabili dell’uomo è proprio il fine ispiratore della Legge n. 104, e non se ne può isolare una singola disposizione che introduce una disciplina favorevole al disabile, se pure circoscritta dai requisiti prima illustrati per ipotizzare la lezione del citato parametro costituzionale.

La garanzia della vicinanza del luogo di lavoro rispetto alla residenza è strumento che agevola la tutela dell’integrità fisica del disabile, ma non può certo dedursi la violazione dell’articolo 32 della Costituzione con riferimento alle condizioni poste al “diritto di precedenza” nell’assegnazione della sede.

Considerazioni analoghe valgono per i parametri concernenti il diritto al lavoro (articoli 4 e 38 della Costituzione), che vanno interpretati riconoscendo al legislatore uno spazio per operare la ragionevole ponderazione degli interessi in gioco, e dunque l’introduzione dei limiti nell’attribuzione di diritti e nel riconoscimento di altre situazioni soggettive di garanzia dei lavoratori disabili.

3.3 Agevolazioni per gli esami di concorso o di abilitazione.

Per consentire alla persona handicappata di sostenere le prove di esame nei concorsi pubblici o per l’abilitazione alle professioni in condizione di parità con i soggetti normodotati l’articolo 20 della Legge n. 104 del 92 prevede l’uso degli ausili necessari in relazione all’handicap, nonché la concessione di tempi aggiuntivi eventualmente necessari.

L’indicazione di detti ausili e dell’eventuale necessità di tempi aggiuntivi è richiesta dagli interessati nella domanda di partecipazione al concorso o all’esame d’abilitazione.

4. Diritto all’istruzione e all’integrazione scolastica.

4.1 Principi costituzionali.

Il diritto allo studio, previsto dall’articolo 34 della Costituzione, presenta per le persone handicappate notevoli difficoltà di inserimento e di integrazione nella scuola.

Dopo la riforma Gentile del 1923, che ha previsto l’obbligatorietà dell’istruzione scolastica (e il correlativo diritto) per i ciechi e i sordomuti, e la successiva istituzione di classi differenziali, la prima norma che ha riconosciuto il diritto allo studio dei soggetti con handicap è contenuta nell’articolo 28 della Legge 30 marzo 1971, n. 118.

Tale norma ha previsto l’accesso alla scuola pubblica dell’obbligo dei mutilati e invalidi civili che non siano autosufficienti, il loro inserimento nelle classi normali, facilitazioni per la loro frequenza nelle scuole medie, superiori e universitarie, il trasporto gratuito dall’abitazione alla scuola, idonei accorgimenti per il superamento o l’eliminazione delle barriere architettoniche che impediscono la frequenza, nonché l’assistenza scolastica per gli invalidi più gravi.

Con la sentenza n. 215 del 3 giugno 1987 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità di detta norma nella parte in cui, nell’ambito delle categorie delle persone handicappate, assicurava il diritto allo studio soltanto per la frequenza della scuola dell’obbligo e non anche per la frequenza della scuola media superiore.

Con tale sentenza la Corte ha dichiarato illegittimo il comma 3, dell’articolo 28, della Legge n. 118, del 30 marzo 1971, nella parte in cui “in riferimento ai soggetti portatori di handicap” prevede che “sarà facilitata” anziché disporre che “è assicurata” la frequenza delle scuole superiori.

Alla luce dei principi enunciati dalla sentenza della Corte Costituzionale è opportuno individuare nelle intese fra scuola, USL, Enti Locali una indispensabile misura d’integrazione e sostegno idonea a garantire una razionale integrazione scolastica generalizzata di alunni con handicap anche nelle scuole secondarie di secondo grado.

La Corte ha così dato un’indicazione più concreta al precetto costituzionale, sottolineando l’importanza fondamentale che l’educazione scolastica assume nell’ordinamento statale, specie in questa epoca contrassegnata da radicali trasformazioni culturali, etiche e ideali, che coinvolgono l’intera società.

4.1.1 Disposizioni applicative. L’insegnante di sostegno.

La sentenza della Corte Costituzionale ha avuto immediata applicazione da parte delle autorità scolastiche, con l’estensione in via analogica alle scuole medie superiori delle norme nel frattempo emanata per la scuola dell’obbligo, con la previsione di una nuova figura di docente, l’insegnante di sostegno, in possesso di particolari titoli di specializzazione, e con la previsione di idonei criteri di svolgimento dei programmi e delle prove d’esame e di valutazione del rendimento degli alunni handicappati.

4.2 Innovazioni recate dalla Legge – quadro n. 104.

Le indicazioni contenute nella menzionata sentenza della Corte Costituzionale e sulla base dell’esperienza successivamente acquisita nella pratica applicazione, la Legge – quadro 5 febbraio 1992, n. 104, disciplina in maniera più completa, anche se non esaustiva, il diritto allo studio delle persone handicappate.

Tale disciplina, contenuta negli articoli da 12 a 17, prevede:

- Il diritto all’educazione e all’istruzione. Il primo di tali articoli, dopo aver affermato che al bambino handicappato di età inferiore a tre anni è assicurato l’inserimento negli asili nido, pone il principio fondamentale che alla persona con handicap è garantito il diritto all’educazione e all’istruzione scolastica di ogni ordine e grado e nelle istituzioni universitarie e che l’esercizio di tale diritto non può essere impedito da difficoltà di apprendimento, né da altre difficoltà derivanti dalle disabilità connesse all’handicap. La Legge indica come obiettivo dell’integrazione scolastica lo sviluppo delle potenzialità della persona handicappata nell’apprendimento, nella comunicazione, nelle relazioni e nella socializzazione. L’individuazione dell’alunno come persona handicappata, necessaria per l’esercizio del diritto all’educazione, all’istruzione e all’integrazione scolastica secondo quanto previsto dall’articolo 12, comma 5, della Legge n. 104 e dalla norma di interpretazione autentica contenuta nell’articolo 2 della Legge 27 ottobre 1993, n. 42 è effettuata in base a criteri stabiliti nell’atto di indirizzo e coordinamento dell’attività delle Regioni in materia sanitaria, approvato con D.P.R. 24 febbraio 1994. Tale atto stabilisce che all’individuazione provvede lo specialista, su segnalazione ai servizi di base, anche da parte del capo d’istituto, ovvero lo psicologo esperto dell’età evolutiva in servizio presso la competente U.S.L o in regime di convenzione. A seguito di detta segnalazione, viene redatta una diagnosi funzionale (contenente la descrizione analitica della compromissione psico – fisico dell’alunno), sulla cui base una unità multidisciplinare, composta da medici specialisti e da operatori sociali della U.S.L, elaborano il profilo dinamico funzionale (che indica, dopo un primo periodo di inserimento scolastico, il prevedibile livello di sviluppo che l’alunno dimostra di possedere). Viene quindi predisposto, anche con la collaborazione dei genitori dell’alunno, il piano educativo individualizzato, che descrive interventi integrati ed equilibrati fra loro ed è aggiornato a conclusione della scuola materna, elementare, media e superiore;

- L’integrazione scolastica. L’integrazione scolastica della persona handicappata nelle sezioni e nelle classi comuni delle scuole di ogni ordine e grado e nelle università si realizza, oltre che con gli interventi previsti dalle Leggi 11 maggio 1976, n. 360, e 4 agosto 1977, n. 517, e successive modificazioni, anche attraverso:

a) la programmazione coordinata dei servizi scolastici con quelli sanitari, socio – assistenziali, culturali, ricreativi e sportivi, nonché con altre attività sul territorio gestite da enti pubblici e privati. A ciò provvedono gli Enti Locali, gli organi scolastici e le unità sanitarie locali, nell’ambito delle rispettive competenze, mediante accordi di programma finalizzati alla predisposizione, attuazione e verifica congiunta di progetti educativi, riabilitativi e di socializzazione individualizzati, nonché a forme di integrazione tra attività scolastiche e attività integrative extrascolastiche;

b) la dotazione alle scuole e alle università di attrezzature tecniche e di sussidi didattici, nonché di ogni altra forma di ausilio tecnico;

c) la programmazione, da parte dell’università, di interventi adeguati al bisogno della persona e alla peculiarità del piano di studio individuale;

d) la sperimentazione e ricerca educativa e l’aggiornamento culturale e professionale, da realizzare nelle classi frequentante da alunni con handicap.

Nelle scuole di ogni ordine e grado sono garantite attività di sostegno mediante l’assegnazione di docenti specializzati;

- La valutazione del rendimento e prova d’esame. Nella valutazione degli alunni handicappati da parte dell’insegnante è indicato, sulla base del piano educativo individualizzato, per quali discipline siano stati adottati particolari criteri didattici, quali attività integrative e di sostegno siano state svolte, anche in sostituzione parziale dei contenuti programmatici di alcune discipline. Nella scuola dell’obbligo sono predisposte, sulla base dei suddetti elementi, prove d’esame corrispondenti agli insegnamenti impartiti e idonee a valutare il progresso dell’allievo in rapporto alle sue potenzialità e ai livelli di apprendimento iniziale. Nell’ambito della scuola secondaria di secondo grado, per gli alunni handicappati sono consentite prove equipollenti e tempi più lunghi per l’effettuazione delle prove scritte o grafiche e la presenza di assistenti per l’autonomia e la comunicazione. Gli alunni handicappati sostengono le prove finalizzate alla valutazione del rendimento scolastico o allo svolgimento degli esami anche universitari degli ausili loro necessari.

5. Diritto alla libera circolazione

barriere architettoniche.

5.1 Barriere architettoniche negli edifici e locali pubblici.

Vanno sotto il nome barriere architettoniche tutti gli ostacoli che limitano o impediscono il libero accesso, la libera circolazione o comunque la libera utilizzazione di spazi, edifici e loro componenti (scale, porte strette, ascensori mancanti o troppo piccoli, marciapiedi, ecc.).

La rimozione di questi ostacoli, avente lo scopo di assicurare il diritto alla mobilità per le persone handicappate, è prevista da una serie di disposizioni, in origine contenute in circolari ministeriali e successivamente tradotte in norme legislative.

La prima Legge che ha posto principi fondamentali in materia è la Legge 30 marzo 1971, n. 118, che agli articoli 27 e 28 ha previsto l’eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici pubblici o aperti al pubblico, l’accessibilità agli invalidi non deambulanti dei mezzi pubblici di trasporto e dei luoghi pubblici, l’adozione di particolari accorgimenti atti a garantire ai minorati la frequenza scolastica e l’assegnazione in via prioritaria a coloro che hanno difficoltà a deambulazione degli alloggi situati nei piani terreni dei caseggiati dell’edilizia economica e popolare.

Il relativo regolamento di esecuzione, approvato con D.P.R. 27 aprile 1978, n. 384, reca dettagliate prescrizioni riguardanti le strutture esterne connesse agli edifici pubblici (percorsi pedonali, parcheggi, sosta e circolazione), le caratteristiche strutturali interne (porte, locali igienici, ascensori, apparecchi elettrici di comando e di segnalazione), i servizi speciali di pubblica utilità (tranvie, filovie, autobus, metropolitane, treni, stazioni, ferrovie, servizi di navigazione, aerostazioni, servizi per viaggiatori, impianti telefonici, sale e luoghi per riunioni e spettacoli): tutte prescrizioni tecniche aventi lo scopo di eliminare gli ostacoli costituiti essenzialmente da elementi altimetrici che s’incontrano lungo i percorsi (gradini, risalti, dislivelli), ovvero da esiguità di passaggi e ristrettezze di ambienti (strettoie, cabine di ascensori, aperture di porte, ecc.), in modo da consentire l’accessibilità e l’utilizzazione da parte delle persone handicappate.

Per assicurare l’osservanza delle cennate disposizioni, con successiva Legge 28 febbraio 1986, n. 41, sono state previste sanzioni nei casi di violazione delle disposizioni stesse, nonché agevolazioni particolari per contrarre mutui finalizzati ad interventi edilizi di adeguamento alla normativa sull’abbattimento delle barriere architettoniche e uno stanziamento di fondi per l’esecuzione di detti interventi.

5.2 Barriere architettoniche.

Per quanto riguarda gli edifici privati le norme concernenti l’eliminazione o il superamento delle barriere architettoniche sono state emanate molti anni dopo, e cioè con Legge 9 gennaio 1989, n. 13, dettata dall’ovvia considerazione che sono proprio questi edifici che presentano i primi, più frequenti e spesso insormontabili ostacoli per gli spostamenti delle persone handicappate.

Le norme esecutive, approvate con Decreto del Ministro dei lavori pubblici 14 giugno 1989, n. 236, recano una molteplicità di prescrizioni tecniche, applicabili agli edifici privati di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata o agevolata di nuova costruzione, a quelli da ristrutturare e agli esterni di loro pertinenza.

L’osservanza di tali norme deve garantire l’accessibilità, cioè la possibilità delle persone con ridotta capacità motoria o sensoriale di raggiungere un edificio e di circolare negli spazi in condizione di adeguata sicurezza e autonomia, la visibilità, cioè la possibilità di accedere agli spazi in relazione e almeno ad un servizio igienico di unità immobiliare, e l’adattabilità, cioè la possibilità di rendere accessibile uno spazio costruito a costi limitati.

In corrispondenza di ciascuno di questi requisiti, la Legge indica le prescrizioni tecniche da osservare (porte manovrabili da tutti, pavimenti antisdrucciolevoli, apparecchi elettrici individuabili e ad altezza tale da essere utilizzabili anche da persona su sedia a ruote, ecc.).

5.3 Innovazioni nelle parti comuni di edifici privati condominiali.

La Legge 9 gennaio 1989, n. 13, prevede inoltre che le modifiche alle parti comuni di un edificio residenziale privato tendenti al superamento o l’eliminazione delle barriere architettoniche possono essere approvate dall’assemblea condominiale con le maggioranze previste dall’articolo 1136, comma 2 e 3 del Codice Civile.

La richiesta al condominio di effettuare dette modifiche dev’essere fatta per scritto e può essere presentata sia dalla persona handicappata (o da chi ne esercita la tutela o la potestà), sia da ogni altro condomino. Se il condominio non approva le modifiche o non si pronuncia entro tre mesi dalla richiesta, il portatore di handicap, che per effetto di patologie invalidanti irreversibili non sia in grado di raggiungere la propria abitazione senza l’aiuto di terze persone a rischio della salute, può provvedere, a proprie spese, alla messa in opera di particolari innovazioni sulle parti comuni, quali l’installazione di servoscale o di altre strutture mobili o facilmente rimovibili, la modifica dell’ampiezza delle porte di accesso, ecc., a condizione che l’innovazione non rechi pregiudizio alla stabilità e alla sicurezza del fabbricato e non ne alteri il decoro architettonico.

5.4 Contributi per innovazioni in edifici privati condominiali.

Per la realizzazione delle opere direttamente finalizzate al superamento o all’eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici già esistenti, anche se adibiti a centri o istituti residenziali per l’assistenza ai minorati, sono concessi contributi a fondo perduto.

Hanno diritto al contributo:

a) i portatori di menomazioni o limitazioni funzionali permanenti, ivi compresa la cecità, e quelle relative alla deambulazione e alla mobilità;

b) coloro che abbiano a carico detti soggetti in base alle norme sugli assegni familiari;

c) i condomini ove risiedono le suindicate categorie di beneficiari.

La domanda per ottenere il contributo dev’essere presentata, in bollo, al Sindaco del Comune in cui ha sito l’immobile.

Qualora non sia materialmente possibile la realizzazione delle opere di modifica dell’immobile, il contributo può anche essere concesso per l’acquisto di beni mobili che siano strettamente idonei al raggiungimento dei fini che si sarebbero ottenuti con l’opera non realizzabile.

5.5 Normativa recata dalla Legge n. 104 sull’abbattimento barriere architettoniche.

Norme più incisive nella lotta contro le barriere architettoniche sono contenute nell’articolo 24 della Legge – quadro sull’handicap 5 febbraio 1992, n. 104, che richiamando la previgente normativa in materia e al fine di rendere effettiva l’osservanza, detta le seguenti disposizioni:

1) i progetti da presentare al Comune per l’esecuzione delle opere edilizie riguardanti edifici pubblici e privati aperti al pubblico devono essere corredati da una documentazione grafica e da una dichiarazione di conformità alla normativa vigente in materia di accessibilità e di superamento alle barriere architettoniche;

2) il rilascio della concessione o autorizzazione edilizia per l’esecuzione delle opere suddette è subordinato alla verifica della conformità del progetto effettuata dall’ufficio tecnico o dal tecnico incaricato dal Comune. Il Sindaco, nel rilasciare il certificato di agilità e di abilità per le opere in questione, deve accertare che esse siano state realizzate nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di eliminazione delle barriere architettoniche;

3) le opere realizzate negli edifici pubblici e privati aperti al pubblico in conformità a dette disposizioni, nelle quali le difformità siano tali da rendere impossibile l’utilizzazione delle opere da parte delle persone handicappate, sono dichiarate inabitabili e inagibili. Il progettista, il direttore dei lavori, il responsabile tecnico degli accertamenti per l’agibilità e l’abitabilità e il collaudatore sono direttamente responsabili, ciascuno per la parte di propria competenza, e sono puniti con ammenda e con la sospensione dai rispettivi albi professionali per un periodo compreso da uno a sei mesi.

Nel piano finanziario il citato articolo 24 dispone che:

a) una quota dei fondi previsti per la realizzazione di opere di urbanizzazione e gli interventi di recupero sia utilizzata per l’eliminazione delle barriere architettoniche negli insediamenti di edilizia residenziale pubblica realizzati prima dell’entrata in vigore della Legge 104;

b) nell’ambito della complessiva somma che in ciascun anno la Cassa depositi concede agli Enti Locali per la contrazione di muti con finalità di investimento;

c) c) i piani comunali di eliminazione delle barriere architettoniche possono essere modificati con integrazioni relative all’accessibilità degli spazi urbani, con particolare riferimento all’individuazione e alla realizzazione dei percorsi accessibili, all’installazione di semafori acustici per non vedenti, alla rimozione della segnaletica installata in modo da ostacolare la circolazione delle persone handicappate.

5.6 Barriere architettoniche per l’esercizio di attività sportive.

Le attività sportive, turistiche e ricreative costituiscono un mezzo efficace al processo di riabilitazione fisica e di integrazione sociale delle persone handicappate.

Per questo l’articolo 23 della Legge n. 104 prevede la rimozione degli ostacoli esistenti nei luoghi in cui dette attività vengono svolte, favorendo in modo particolare la pratica delle discipline sportive e soprattutto quelle agonistiche.

A tale fine dispone che le Regioni, i Comuni e il CONI realizzino, in conformità alle disposizioni vigenti in materia di eliminazione delle barriere architettoniche, l’accessibilità e la fruibilità delle strutture sportive e dei connessi servizi da parte delle persone handicappate.

In attuazione di una norma contenuta nel citato articolo 23, con Decreto del Ministro della sanità in data 4 marzo 1993 sono stati stabiliti i protocolli per la concessione dell’idoneità alla pratica sportiva agonistica delle persone handicappate.

I protocolli prevedono che i soggetti portatori di handicap che praticano attività sportiva agonistica devono sottoporsi previamente al controllo dell’idoneità specifica allo sport che intendono svolgere o svolgono.

Il controllo dev’essere ripetuto con periodicità annuale o inferiore quando ritenuto necessario dai sanitari. La qualifica di agonista per i portatori di handicap che praticano attività sportiva è demandata alla Federazione italiana sport disabili (FISD) o agli enti di promozione sportiva riconosciuti dal CONI.

Fanno capo alla FISD la Federazione italiana ciechi sportivi (FICS), quella dei sordomuti (FSSI) e quella degli automobilisti con patente speciale (FISAPS), riconosciute dal CONI.

Nell’ambito degli invalidi civili opera da tempo l’Ente nazionale promozione sportiva disabili (ENPSDI), la quale, aderendo alle finalità del CONI e delle Federazioni nazionali sportive riconosciute, svolge attività di diffusione, organizzazione e coordinamento delle pratiche sportive sia amatoriali che agonistiche.

5.7 Barriere architettoniche per l’esercizio di attività turistiche e ricreative.

Reiterando precedenti norme contenute nella Legge 9 gennaio 1989 n. 13, l’articolo 23 della Legge 5 febbraio 1992, n. 104, stabiliste che gli stabilimenti balneari e le relative strutture devono essere provvisti di almeno una cabina e di un locale igienico utilizzabili da persone con ridotta o impedita capacità motoria o sensoriale e che dev’essere assicurata l’effettiva possibilità di balneazione attraverso la predisposizione di appositi “percorsi orizzontali”. A questo adempimento è subordinato il rilascio delle concessioni demaniali e dei loro rinnovi.

L’articolo 23 prevede inoltre che le concessioni autostradali e i loro rinnovi sono subordinati alla visibilità degli impianti, cioè all’effettiva possibilità di accedervi.

Altre norme, contenute nella menzionata Legge n. 13 del 1989, prevedono analoghe prescrizioni per consentire l’accesso agli spazi relazionali (piazze, giardini, ecc.), alle strutture ricreative e culturali (cinema, teatri, musei, stadi, ecc.), nonché alle strutture ricettive (alberghi, villaggi turistici, campeggi, ecc.).

Particolarmente significativa è la norma dell’ultimo comma dell’articolo 23 sopraindicato, la quale commina una sanzione amministrativa e la chiusura dell’esercizio (da uno a sei mesi) per chiunque nella gestione di imprese turistiche o di altri pubblici esercizi discrimini persone handicappate.

5.8 Barriere architettoniche nella circolazione e sosta dei veicoli. Contrassegno speciale.

Per facilitare la circolazione e la sosta dei veicoli a servizio delle persone invalide con capacità di deambulazione sensibilmente ridotte, l’articolo 381 del D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495, prevede il rilascio di uno speciale contrassegno che consente di circolare e sostare anche in zone di divieto.

Il contrassegno deve indicare le generalità e il domicilio del minorato e dev’essere apposto visibilmente sul parabrezza del veicolo. Esso è utilizzabile su tutto il territorio nazionale, ha validità per cinque anni ed è strettamente personale. Non è vincolato a un determinato veicolo.

Nei casi in cui ricorrono particolari condizioni di invalidità della persona interessata, il Sindaco può, con propria ordinanza, assegnare a titolo gratuito un adeguato spazio di sosta individuato da apposita segnaletica indicante la targa del veicolo autorizzato a usufruirne.

Il contrassegno speciale è utilizzabile, a norma dell’articolo 28 della Legge n. 104, negli spazi riservati ai veicoli delle persone handicappate, sia nei parcheggi gestiti direttamente o dati in concessione, sia in quelli realizzati o gestiti da privati.

5.9 Barriere architettoniche nell’esercizio del diritto al voto.

Per facilitare o rendere possibile l’esercizio del diritto di voto l’articolo 1 della Legge 15 gennaio 1991, n. 15, ha stabilito che gli elettori non deambulanti iscritti in una sezione elettorale la cui sede non è accessibile mediante sedia a ruote possono esercitare il diritto di voto in altra sezione del comune che sia allocata in sede esente da barriere architettoniche.

La Legge n. 104, completando gli interventi già previsti, stabilisce che:

a) in occasione delle consultazioni elettorali i Comuni organizzino servizi e trasporto pubblico in modo da consentire alle persone handicappate di raggiungere il seggio elettorale;

b) il disabile impossibilitato ad esercitare autonomamente il diritto di voto possa essere accompagnato in cabina da persona di sua fiducia. L’accompagnatore dev’essere iscritto nelle liste elettorali e non può esercitare la funzione di accompagnatore per più di un handicappato.

5.10 Barriere architettoniche nei mezzi pubblici di trasporto.

Il D.P.R. 27 aprile 1978, n. 384, prevede l’obbligo di installare nei mezzi pubblici di trasporto collettivo (treni, tranvie, autobus, metropolitane, mezzi di navigazione nazionale e interna, aerostazioni) accorgimenti tecnici idonei a consentirne la fruizione da parte delle persone handicappate (passerelle, rampe mobili di accesso, adeguamenti che rendono possibile il trasporto di carrozzine per non deambulanti, ecc.).

La norma prevede inoltre l’obbligo per i Comuni di assicurare, nell’ambito delle proprie risorse ordinarie di bilancio, modalità di trasporto individuale per le persone handicappate non in grado di servizi dei mezzi pubblici e demanda alle Regioni il compito di elaborare, in coordinamento con i Comuni, piani di mobilità che prevedano servizi alternativi per le zone non coperte da servizi di trasporto collettivo per le persone handicappate. Stabilisce infine che il Ministro dei trasporti debba provvedere all’omologazione di almeno un prototipo di autobus urbano ed extraurbano, conforme alle finalità della mobilità delle persone handicappate.

5.10.1 Agevolazioni nei viaggi su mezzi pubblici.

Allo scopo di favorire e facilitare l’uso dei mezzi pubblici di trasporto sono consentiti accorgimenti tecnici e riduzioni tariffarie per le persone handicappate cui debbano effettuare viaggi su mezzi pubblici ferroviari, aeri, urbani, extraurbani e di navigazione.

5.11 Interventi riabilitativi a favore del disabile – criteri e tendenze in ambito europeo.

Di fondamentale importanza sono gli interventi riabilitativi a favore dei soggetti disabili in ambito Europeo in quanto le novità legislative emerse nel nostro Paese in ambito previdenziale e assistenziale, rispondono ad una tendenza generale che interessa molti Paesi europei, comunitari e non, di intervenire sui bisogni del disabile integrando gli interventi di tipo economico con quelli non economici al duplice scopo di favorire la integrazione e la partecipazione dell’individuo alla vita sociale e di utilizzare al meglio le risorse economiche.

L’aumento della vita media e l’aumento della dipendenza legato ai fenomeni del pensionamento, dell'handicap e della disoccupazione, sono fattori di rischio per una minore partecipazione dell’individuo alla vita del Paese. Solo un utilizzo adeguato delle risorse economiche, ad esempio investendo in formazione, può rallentare ed invertire la tendenza di questo fenomeno.

Molti Paesi Europei devono già fronteggiare l’emergenza disoccupazione che è significativamente maggiore per i cittadini disabili. Si calcola che il tasso sia del 20 – 30% più elevato rispetto alla popolazione generale e che le cifre siano peggiori per la donna disabile. L’insufficienza degli strumenti di politica occupazionale è dunque un problema condiviso a livello Europeo.

Nel nostro Paese il Ministero del Lavoro nel 1995 ha stimato che a fronte di 158.000 disabili occupati grazie alla Legge n. 482 del 1968 ce n’erano 207.000 in lista d’attesa. Questi dati in qualche misura spiegano perché si sia approdati alla riforma della normativa sul collocamento e alla emanazione della Legge n. 68 del 1999.

Il Consiglio d’Europa, fondato nel 1949, è un organismo politico impegnato nell’accrescere l’unità, sviluppare i diritti e i valori umani in Europa.

Soltanto le questioni relative alla Difesa esulano dagli interessi del Consiglio.

Attualmente il Consiglio conta 41 Paesi Membri ma quando un minor numero di Stati desidera sviluppare delle tematiche nelle quali non tutti gli altri partner desiderano unirsi, allora questi possono stipulare un Accordo Parziale.

L’Accordo Parziale nel Settore Sociale e della Salute Pubblica è stato concluso nel 1959 allo scopo di continuare il lavoro iniziato dal trattato di Bruxelles e portato avanti dall’Unione dell’Europa Occidentale. I campi di applicazione riguardano tra gli altri la riabilitazione e l’integrazione delle persone con disabilità.

Per questo motivo nel 1996 il Comitato per la Riabilitazione e l’Integrazione delle persone con disabilità ha considerato una priorità esaminare il processo di valutazione della disabilità con particolare riguardo ai criteri correlati alla persona ed ha affidato tale compito ad un gruppo di lavoro. Il Gruppo ha quindi raccolto i dati sulla situazione esistente mettendo a punto un Questionario che è stato fatto circolare tra i Paesi Membri.

L’elaborazione dei dati ottenuti dai Questionari è stata affidata ad un consulente.

Le aree di indagine identificate dal Questionario sono state quelle dei principi legislativi, dei criteri che regolano i benefici comuni ai diversi paesi, ivi compresi quelli relativi all’inserimento lavorativo ed il ruolo dei team valutativi multidisciplinari.

Le legislazioni dei singoli Stati in materia di integrazione ed occupazione delle persone con disabilità discendono dai principi contenuti in numerose emanazioni di organismi internazionali tra le quali:

· L’accordo n. 159 del 1983 dell’Organizzazione del Lavoro (ILO), sulla riabilitazione professionale e l’occupazione delle persone disabili;

· Raccomandazione R(92)6 del Consiglio d’Europa, su una politica coerente per la riabilitazione delle persone disabili;

· Risoluzione delle Nazioni Unite 20/12/1993, sulle pari opportunità per le persone disabili;

· Risoluzione del Consiglio dell’Unione Europea, sulle pari opportunità di occupazione per le persone con disabilità 17/06/1999.

5.12 Raccomandazione R(92)6 del Consiglio d’Europa.

La questione sostanziale che è stata indagata nella disamina dei principi legislativi dei singoli Stati è stata quella della riabilitazione come pre – requisito alla concessione di benefici economici. Che cosa debba intendersi per riabilitazione quando si parla di disabilità, al di là delle idee che possiamo aver maturato personalmente nei nostri percorsi formativi e professionali, è contenuto nella Raccomandazione R(92)6 del Consiglio d’Europa su una politica coerente per la riabilitazione delle persone con disabilità.

La riabilitazione è un dovere della società e copre più campi di intervento dalla prevenzione alla integrazione professionale.

Le persone con disabilità devono aver garantito un minimo livello di vita, specifiche provvidenze ed un sistema di protezione sociale.

Il testo della Raccomandazione si spinge oltre, citando specificamente che nel sistema di protezione sociale ed economica devono essere previsti anche i benefici per le famiglie con figli disabili, benefici sia per l’assistenza a lungo termine sia a coloro che non possono cercare lavoro perché assistono un familiare disabile.

Il principio che si va diffondendo è dunque quello per cui la tutela del disabile passa attraverso la riabilitazione e non più o non solo attraverso la erogazione dei benefici economici, in genere sempre insufficienti a soddisfare i bisogni dei cittadini più deboli.

Quindi, quando si parla di riabilitazione delle persone disabili è un concetto ampio, comprensivo degli aspetti clinici sociali e lavorativi.

Nel gruppo di età tra i 16 e i 65 anni, la partecipazione alla vita sociale tende ad identificarsi con l’acquisizione ed il mantenimento di un’attività lavorativa. Anche per taluni disabili particolarmente gravi, per i quali è esclusa la possibilità di esercitare un vero e proprio lavoro, esistono comunque dei programmi di lavoro in contesto reale, allo scopo di favorire la socializzazione e il mantenimento del livello di autonomia raggiunto in determinati ambiti come, ad esempio, quello della comunicazione o dell’uso di mezzi di trasporto.

5.13 I benefici relativi alla sfera dell’occupazione sotto il grande della riabilitazione.

La situazione europea può essere schematizzata tenendo presente che esistono misure passive e attive.

Le misure passive sono essenzialmente rappresentate dal sistema della quota invalidi in base al quale le aziende devono assumere un determinato numero di persone con disabilità. Un’altra misura passiva è la protezione contro l’ingiusto licenziamento.

Le misure attive sono distinguibili in misure attive “per l’impresa” e “per chi cerca lavoro”.

Le prime, sono costituite nella stragrande maggioranza dei casi da incentivi per il datore di lavoro che ospita corsi di formazione e apprendistato o che riadatta posti di lavoro. Talvolta si tratta di sgravi fiscali per il lavoratore disabile.

Il secondo tipo di misure, sono presenti in tutti i paesi; queste sono rappresentate in prima istanza dagli interventi riabilitativi che spaziano da quelli clinici a quelli socio – professionali con programmi di formazione, riqualificazione e inserimento professionale.

In alcuni Paesi come l’Olanda esiste un’unica struttura che si prende in carico il soggetto con disabilità; compreso tutti gli interventi necessari alla reintegrazione: dalla riabilitazione clinica alla valutazione della disabilità sino all’avvio ai programmi di riabilitazione professionale. In altri Paesi, invece, il momento clinico della riabilitazione è gestito nell’ambito del Servizio Sanitario Nazionale mentre gli altri servizi riabilitativi finalizzati alla occupazione sono normati da atti sulla Sicurezza Sociale o da atti specifici come ad esempio in Danimarca, dove esiste un Atto sulle politiche sociali attive.

5.14 Norme standard sulle pari opportunità dei disabili delle Nazioni Unite del 20/12/1993.

Le regole standard sulle pari opportunità dei disabili, elaborate nell’ambito delle Nazioni Unite nascono da una proposta effettuata nel lontano 1987, a Lubiana e ripetuta a Stoccolma, nell’ambito della Conferenza dei 25 esperti mondiali delle Nazioni Unite.

Le Regole per la parità di opportunità dei disabili sono state elaborate movendo dall’esperienza accumulata nel corso del decennio delle Nazioni Unite per le persone disabili (1983 – 1992).

La Carta internazionale dei diritti dell’uomo, ossia la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, il Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali, ed il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, la Convenzione relativa ai diritti del fanciullo e la Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti delle donne così come il Programma mondiale d’azione concernente le persone disabili, costituiscono il fondamento politico e morale di queste regole. Benché l’applicazione non sia obbligatoria, le Regole assumeranno un carattere consuetudinario sul piano internazionale se un gran numero di Stati le applicheranno con l’intento di far rispettare una norma di diritto internazionale.

Esse esigono che gli Stati assumono l’impegno morale e politico con la convinzione di agire per uguagliare le opportunità.

Esse enunciano principi importanti in materia di responsabilità, di azione e di cooperazione. Esse mettono l’accento sui settori d’importanza decisiva per la qualità della vita e la partecipazione piena e completa nell’eguaglianza. Esse costituiscono uno strumento per l’adozione di politiche e di misure a favore dei disabili e degli organismi che li rappresentano, inoltre, definiscono un quadro di cooperazione tecnica ed economica per gli Stati, l’Organizzazione Nazioni Unite e le altre organizzazioni internazionali.

Le regole che gli Stati hanno adottato per le pari opportunità dei disabili sono suddivise:

1) Condizioni preliminari alla partecipazione nell’uguaglianza;

2) Settori focali per la partecipazione nell’uguaglianza;

3) Misure di applicazione.

Nel primo caso possiamo far rientrare le prime quattro regole:

· Sensibilizzazione; gli Stati dovrebbero prendere le misure del caso per suscitare una presa di coscienza accresciuta dei problemi dei disabili, dei loro diritti, dei loro bisogni, del loro potenziale e del loro contributo alla società. Quindi appoggiare campagne di informazione e sulle politiche in loro favore. Inoltre, dovrebbero istituire programmi d’istruzione pubblica che riflettano sotto tutti i loro aspetti i principi d’integrazione e di uguaglianza e programmi mirati che consentono opportunità ai disabili.

· Cure sanitarie; gli Stati dovrebbero prendere le misure del caso per assicurare a tali soggetti cure sanitarie efficaci.

· Riabilitazione; al fine di permettere loro di raggiungere e di conservare un livello ottimale di indipendenza e di attività.

· Servizi di sostegno; in modo da assicurare la messa a punto e la prestazione di servizi di sostegno ai disabili, aiuti tecnici compresi, per aiutarli ad acquistare una più grande indipendenza nella vita quotidiana e ad esercitare i loro diritti.

Nel secondo caso rientrano:

· L’accessibilità; per la pari opportunità in tutte le sfere della vita sociale, sia all’ambiente fisico, che all’informazione e alla comunicazione.

· Educazione; offrire opportunità uguali in materia di insegnamento primario, secondario e superiore, in un quadro integrato.

· Impiego; riconoscere il principio secondo il quale i disabili devono avere la possibilità di esercitare il diritto al lavoro.

· Mantenimento dei redditi e sicurezza sociale; è agli Stati che spetta far beneficiare i disabili della sicurezza sociale con un sostegno finanziario senza scoraggiare la ricerca di un impiego.

· Cultura; gli Stati faranno in modo che i portatori di handicap abbiano la possibilità di valorizzare il loro potenziale creativo, artistico e intellettuale, non solo nel proprio interesse, ma anche in quello della collettività.

· Tempo libero e sport; è necessario adottare misure per rendere accessibili ai disabili luoghi di svago e di sport, alberghi, spiagge, stadi, palestre, ecc.

· Religione; assicurare a tali soggetti una piena ed intera partecipazione alla vita religiosa della collettività.

Nel terzo e ultimo caso possiamo trovare:

· Informazione e ricerca; gli Stati si assumono la responsabilità della raccolta e della diffusione di informazioni sulle condizioni di vita dei disabili ed incoraggiare la realizzazione di studi approfonditi su tutti gli aspetti del problema, in particolare sulle difficoltà cui vanno incontro tali soggetti.

· Adozione di decisioni e pianificazione; con lo scopo di favorire politiche adeguate per i disabili su scala nazionale sollecitando e sostenendo l’azione condotta a livello regionale e locale.

· Legislazione; creare il quadro legislativo nel quale si colloca l’adozione di misure destinate a permettere la piena partecipazione dei disabili e ad assicurare loro delle opportunità veramente pari.

· Politiche economiche; coordinare progetti ricorrendo a prestiti, esoneri fiscali, fondi speciali e altre misure di sostegno in favore dei portatori di handicap.

· Coordinamento dei lavori; è di competenza statale la creazione di comitati di coordinamento nazionale o di organi analoghi che possono servire da centri di collegamento nazionale per i problemi relativi alla disabilità, ed il rafforzamento di tali comitati.

· Organizzazione di disabili; con l’obbiettivo di rappresentare gli interessi su scala nazionale, regionale e locale e assicurare la loro partecipazione all’elaborazione delle politiche governative.

· Formazione del personale; adeguata ai diversi livelli, partecipa alla pianificazione dei programmi ed alla prestazione dei servizi.

5.15 Obbiettivi del Consiglio dell’Unione Europea.

Ciò che ci si attende per il futuro è contenuto nella risoluzione del Consiglio dell’Unione Europea sulle pari opportunità di occupazione per le persone con disabilità.

La risoluzione, emanata il 17/06/1999 è disegnata sulla scorta delle indicazioni provenienti dalla Conferenza Europea sulle Politiche per l’occupazione delle persone disabili svoltasi a Dresda nel febbraio 1999 e si articola in quattro pilastri:

- Aumentare il potenziale occupazionale;

- Creare lavori adeguati;

- Adattare l’organizzazione del lavoro sulle esigenze della persona disabile;

- Promuovere la cultura delle pari opportunità.

Venendo agli aspetti tecnico – valutativi, va chiarito che gli interventi di politica occupazionale fanno parte della gamma dei benefici non economici ovvero degli interventi alternativi alla erogazione di indennizzi o pensioni.

Tuttavia nei Paesi oggetto di indagine l’accesso ai benefici non economici passa sempre attraverso il filtro valutativo previsto per l’erogazione del beneficio economico.

In Italia, come altrove, occorre infatti il titolo di invalido/disabile per avere accesso a tali prestazioni.

La disamina comparata dei criteri valutativi ci porterebbe troppo lontano.

In questa sede basti sapere, in estrema sintesi, che dietro le definizioni normative d’invalidità o disabilità, sempre subordinate alla perdita di capacità di lavoro o di guadagno – con tutti i problemi relativi alla destrutturazione del lavoro tradizionale – si nascondono i concetti di menomazione e disabilità ovvero ricorda che il momento valutativo a fini pensionistici viene affidato in genere ad un solo medico.

Per quanto concerne invece gli interventi previsti per l’erogazione di benefici non economici, altrimenti detti servizi, tra i quali anche quelli relativi all’inserimento lavorativo, il soggetto invalido/disabile viene ri – valutato secondo un approccio basato sulla disabilità nel senso sopra indicato ovvero in base alla capacità di svolgere un’attività nel modo considerato normale per un essere umano.

Quest’approccio in genere richiede l’intervento di una équipe multidisciplinare dove oltre al medico (esperto di medicina assicurativa o di una branca specialistica rilevante per il caso in esame), sono previsti anche terapisti occupazionali, assistenti sociali, terapisti del linguaggio, operatori sociali, fisioterapisti, ergoterapisti e infermieri.

In Olanda, Slovenia, Spagna, Lituania sono previsti anche esperti del mercato del lavoro e, in Lituania, anche un rappresentante dei datori di lavoro.

Questo è comprensibile se si considera la complessità dei fattori che sottende una collocazione o ricollocazione di una persona disabile in un contesto lavorativo reale.

Il principio del valore della persona nel suo complesso, (concetto caro alla medicina legale italiana) le capacità della persona sono quelle che gli consentiranno di compiere determinati atti della vita quotidiana ivi compresi quelli legislativi.

Questa impostazione culturale caratterizzata da un sistema valutativo basato sulle capacità funzionali, potrebbe diventare la chiave di svolta per l’omogeneizzazione dei criteri per l’erogazione di benefici economici ai disabili, obiettivi ambizioso ma fortemente voluto in ambito europeo. Tale sistema, oltre ad essere più rispettoso della persona nel suo complesso, potrebbe rivelarsi strategico anche per semplificare l’iter valutativo in ambito previdenziale e assistenziale a tutto vantaggio di una tutela globale dell’individuo.

Dott.ssa Pieretti Francesca.